关于规范和促进乡村乡村民宿发展的建议

※背景情况※

随着游客对乡村旅游的综合品质需求不断提升，本市乡村民宿正在快速转型升级，崇明的仙桥村、浦东的连民村、金山的金山嘴渔村、青浦的张马村和蔡浜村等区域发展态势良好。本市乡村民宿现状主要呈现以下特点：

1、从认识上看，目前各区对乡村民宿的定义和内涵并没有完全统一。比如浦东新区和青浦区出台的地域性指导文件中对乡村民宿的内涵界定并不一致，浦东新区要求开办特色民俗的经营主体必须为依法设立的企业法人，而青浦区对此并没有限定。

2、从规模上看，目前全市经营的乡村民宿数量约为45家，在建的乡村民宿数量约为114家。其中，青浦区乡村民宿蓬勃发展，据统计在经营乡村民宿有12家，在建乡村民宿有83家。

3、从经营方式上看，经营主体逐渐多元化。除了个体农户外（如崇明区向化镇的“知谷1984”），还涌现出大量专业化、规模化和品牌化的乡村民宿经营主体（如浦东连民村“宿予”特色乡村民宿、浦东界龙村的“顾周家宅”等）。

4、从发展形态上看，目前既存在单体经营的特色乡村民宿（如金山区廊下镇“江南莲湘”），也存在连片规模化经营的乡村民宿（如浦东连民村“宿予”特色乡村民宿）。

5、从盈利模式上看，除了单纯靠房费为收入来源的盈利模式外（如金山区廊下镇的“涵七-枫叶岛”乡村民宿、浦东新春村“馨庐”乡村民宿等），还存在与主题活动、产品展示和品牌推广等内容相结合的复合盈利模式（如青浦张马村“张马*义田”特色乡村民宿、浦东连民村“宿予”特色乡村民宿等）。随着乡村民宿的蓬勃发展，社会各界对市场规范化管理的呼声愈来愈高。

※问题及分析※

1、模糊，导致认知不统一

由于国家尚未对乡村民宿有统一的界定，因此本市及各区对于乡村民宿定义认识模糊。

（1）乡村民宿与酒店旅馆业及农家乐等旅游形式关系尚未厘清。目前乡村民宿被界定为乡村旅游的一种形式，但和大众熟知的“农家乐”并无太多区别，国内各旅游平台对乡村民宿市场的分类也较为混乱。许多高档酒店为迎合大众口味贴上乡村民宿标签，日租公寓、短租房等和乡村民宿也有交叉。

（2）各区对乡村民宿理解尚存在差异，导致发展形式和业态差异较大。调研中发现，浦东新区定义乡村民宿仅能依托农村宅基地住宅进行建设，而青浦区则将乡村民宿建设拓展到村集体用房和其他配套用房。此外浦东新区对乡村民宿的定义中，强调了乡村民宿的整体性设计，并将其界定为介于传统农家乐与旅馆业之间的住宿餐饮新型业态，青浦区对乡村民宿的设计和业态要求则相对弹性。

2、管理缺失，导致规范性存疑

（1）对经营主体界定不明。调研中了解到，浦东新区要求乡村民宿经营主体需是100人以上的公司，需具备集约化经营能力和一定财务实力，青浦区并未对个人经营提出限制，崇明区则在乡村民宿发展中引入了大量外来资本。

（2）证照审批依据缺失，无证经营现象严重。乡村民宿业相关审批的责任主体和程序仍不明晰，审批依据缺失，致使工商、消防、卫生、治安等部门难以出具证照，导致许多乡村民宿项目不能启动。少数已建成的乡村民宿也因少了“准生证”无法营业而空关，目前本市百余家乡村民宿中仅有浦东新区3家乡村民宿持证经营，对外营业的大部分乡村民宿没有证照。

（3）相关规范还不完善。法律法规的不完善导致乡村民宿业还未形成规范，缺乏法律支持和市场监管的大环境决定了乡村民宿经营者和消费者的权益无法得到保障。调研发现，目前仅浦东新区有一部乡村民宿试点办法，其他各区在相关法律规范上仍是一片空白。

（4）乡村民宿行业监管缺乏手段。乡村民宿属新兴乡村旅游业态，很多乡村民宿主要依托各种网络招揽生意，监管部门很难第一时间发现，造成监管空白。

3、标准空白，导致服务参差不齐

（1）现行管理体系下，服务水平高低不一。将乡村民宿简单归为旅馆业，属于特许经营范围，缺失了在餐饮、娱乐方面的监管，使得这些方面的服务质量难以保障。调研中相关部门也反映，乡村民宿业服务水平高低不一，没有统一标准。

（2）专业人才不足，服务质量难以保证。调查中发现，本市不少个体经营乡村民宿雇佣的服务生多是自己的“娘舅阿姨”，大多还是外行，缺少上岗前培训、业务培训，经营者的管理方式也千差万别，服务质量难以得到保障。

（3）人文情怀缺失，服务缺乏特色。本市乡村民宿发展为迎合市场，多通过打造亲子游、主题游吸引顾客，对乡土文化特色挖掘较少，“快餐文化”烙印明显。

（4）市场发育不成熟，相关服务配套跟不上。本市乡村民宿发展尚处于初级阶段，与其相关的中介、保险、娱乐、休闲等服务产品供给还不完善。如专门针对乡村民宿或乡村旅游的保险体系仍然缺失。

4、土地紧张，导致市场发展受限

（1）土地指标有限，设施用地发展受限。在目前建设用地总量“负增长”的紧约束下，乡村民宿周边的公共服务和配套设施建设普遍受到土地指标制约，也导致现有的一些旅游配套服务设施由于没有建筑用地证规划许可而面临被拆除的风险。

（2）土地合法性存疑，认定主体需进一步明确。本市土地管控严格，比如苏浙一带靠农民宅基地随意建房出租发展乡村民宿的模式并不可行，只能借闲置用房。目前，本市宅基地使用作为乡村民宿的合法性存疑，缺乏明确的认定主体。

※建议※

上海发展乡村乡村民宿，近期应该遵循“适度有序发展、规范有效监管”的原则，走集中发展之路，具体来说，应从以下八方面工作予以加强：

1、明晰内涵，引导乡村民宿市场有序发展

建议对本市乡村民宿的概念进行统一界定，乡村民宿是指利用依法建设的农村宅基地住宅、村集体用房或其他配套用房等资源，依托当地自然人文景观、生态环境和农村生产生活特色，基于合理的设计、修缮和改造，以旅游经营的方式，为游客提供住宿、餐饮和度假体验等服务的场所。

鼓励本地自持宅基地的业主和农民作为经营主体参与民宿的管理和接待，同时引导具备旅游业等相关行业运营经验、拥有优质品牌、具备集约化经营能力和一定财务实力的企业法人参与本市乡村民宿发展。

2、加强领导，构建乡村民宿管理体制

建议建立市级层面乡村民宿发展联席会议工作机制，相关市领导，市农委、市规土、市住建委、市发改委、市工商局、市卫计委、市公安局、市绿化市容局、市环保局、市食药监局、市城管执法局等有关部门主要领导，及嘉定、闵行、金山、松江、青浦、奉贤、崇明、浦东新区等区主要领导共同参与。市级层面加强统筹指导，有关职能部门根据各自职责加强协同配合，做好相关服务和监督管理。在市级层面乡村民宿发展联席会议工作机制指导下，由区级层面统筹，成立各区乡村民宿发展工作协调领导小组，讨论区乡村民宿业发展计划，统筹协调区内乡村民宿发展问题。

区民宿发展协调领导小组办公室接受申请人的开设申请，负责组织公安（消防、治安）、市场监管、卫生、环保等部门实行联合受理、联合审查、联合踏勘、一站式审批。

3、制定规范，完善乡村民宿发展管理依据

在市乡村民宿发展联席会议工作机制框架下，各部门各司其职，制定规范和促进本市市乡村民宿发展的规范性文件，明确本市乡村民宿的发展机制、准入条件、技术标准、监管主体、监管职责等内容。同时督促工商、消防、治安、食品、卫生、环保等领域相关部门按照各自职责制定促进和规范乡村民宿发展的专项管理标准，提升服务水平

市乡村民宿发展联席会议工作机制适时组织研究制定《上海市乡村民宿管理办法》，由上海市人民政府颁发，作为指导本市乡村民宿发展的法律依据。

4、注重监管，健全事中事后监管体系

建立健全乡村民宿事中事后监管机制，相关职能部门、街镇按照各自法定职责，落实好日常监督管理及属地监管责任，定期进行联合执法检查、协同监管，引导乡村民宿经营者参照开业基本条件进行改造提升，取得合法经营资格，规范经营。推行乡村民宿等级制度或服务质量认证制度，完善行业自律与监管机制，规范业主经营，注重维护游客权益。鼓励各区成立乡村民宿协会等行业组织，制订业主经营公约，加强行业自我管理与监督。

5、合理布局，编制乡村民宿布局规划

根据当前正在修编的乡村规划和《上海市休闲农业和乡村旅游设施布局规划》，结合郊野公园建设，尽快编制本市乡村民宿布局规划，民宿选址应是规划确定的郊野公园周边区域、名镇名村、保留村、历史风貌保护村、美丽乡村示范点、国际旅游度假区非核心区等区域，符合市、区、镇三级总体规划及土地、环境、旅游等专项规划要求。禁止在生态环境敏感区和水源地保护区附近开设民宿。利用文物保护建筑物开设民宿须经文物管理部门批准。同时加强乡村民宿基础设施建设和公共休闲服务设施配套。选取有条件区域作为本市乡村民宿发展试点区域，先试先行。防止遍地开花、无序经营，防止出现新的重复建设，防止对今后城镇化进程造成新的历史遗留问题。根据《上海市休闲农业和乡村旅游设施布局规划》确定的青浦枇杷园、松江雪浪湖、松江沥江生态园和崇明东禾玖谷四个土地试点基础上，形成本市乡村民宿发展的供地政策。

6、探索创新，健全乡村民宿发展保险体系

由于乡村民宿存在人员流动性大、安保落后、防盗能力弱、木质结构建筑易发生火灾等安全隐患，对量身定做的乡村民宿专业保险需求旺盛。建议借鉴北京市最近推出的针对乡村民宿“京郊保险”做法（作为全国首个针对乡村民宿的政策性保险，京郊保险具体费用安排为：市级财政对标准保费给予80%的补贴，投保人自己承担标准保费的20%），建立健全本市乡村民宿的专业保险体系，保障乡村民宿发展的安全问题。

7、加强培训，提高乡村民宿行业服务质量

加强乡村民宿从业人员专业培训引导，不断提高乡村民宿专业化管理服务水平。市区各职能部门要积极创造条件，举办乡村民宿从业人员专业培训、服务培训、安全培训等各种类型的岗位培训，引导经营户更新管理理念，提升服务技能、安全意识和应急处置能力，为游客提供贴心满意的高品质个性化服务。鼓励成立乡村民宿发展协会等行业组织，制订业主经营公约，加强行业自我管理与监督，并推广乡村民宿等级制度或服务质量认证制度，提高业主经营与服务水平，维护游客权益。

8、优化环境，促进乡村民宿健康发展

优化本市乡村民宿发展环境，鼓励自持宅基地的业主和农民作为经营主体发展乡村民宿项目，引导社会资本、专业团队、创客队伍进入乡村民宿市场；乡村民宿鼓励因地制宜，突出乡村民宿的个性魅力，强调产品的唯一性和独特性，通过多元化、个性化的创新设计，构建“一村一品”、“一幢一品”的格局，注重创意创新和文化特质的挖掘放大，通过构建高端化、个性化的文化乡村民宿模式，提高乡村民宿的内涵品味；鼓励综合利用自媒体、网络、第三方平台等多种信息化手段，对乡村民宿进行宣传推广，扩大本市乡村民宿品牌影响力。乡村民宿鼓励多元融资，通过创新信贷产品，利用农户联保互保、政府增信、农村承包土地抵押、应收账款质押等多种抵质押手段对乡村民宿项目予以授信。