市政府:

按照市政府办公厅建议提案办理要求(沪府办提〔2019〕002208号),对照市人大常委会办公厅《关于请研究处理对〈关于检查本市贯彻实施上海市农村集体资产监督管理条例情况的报告〉的审议意见的函》(沪会办〔2019〕28号),我委积极做好牵头协调办理工作,会同市发展改革委、市国资委、市财政局等相关部门进行了认真研究。各部门结合各自职能和工作,提出了办理意见。我委汇总了办理情况,并书面征求了市人大农业农村委意见,形成了“上海市人民政府办公厅关于对市人大《关于检查本市贯彻实施上海市农村集体资产监督管理条例情况的报告》审议意见办理情况的报告(代拟稿)”。现报上,请予审核。

附件:上海市人民政府办公厅关于对市人大《关于检查本市贯彻实施上海市农村集体资产监督管理条例情况的报告》审议意见办理情况的报告(代拟稿)

                          上海市农业农村委员会

                               2019年8月8日

(联系人:金峰,联系电话:23113025)

附件

上海市人民政府办公厅

关于对市人大《关于检查本市贯彻实施上海市农村集体资产监督管理条例情况的报告》

审议意见办理情况的报告(代拟稿)

市人大常委会办公厅:

按照市人大常委会办公厅《关于请研究处理对〈关于检查本市贯彻实施上海市农村集体资产监督管理条例情况的报告〉的审议意见的函》(沪会办〔2019〕28号),市政府高度重视,要求市农业农村委会同市发展改革委、市国资委、市财政局等相关部门对《关于检查本市贯彻实施上海市农村集体资产监督管理条例情况的报告》中提出的相关问题予以认真研究,结合自身职责提出了对策措施。现将相关情况报告如下:

一、对《上海市农村集体资产监督管理条例》宣传贯彻落实的基本情况

市委市政府高度重视《上海市农村集体资产监督管理条例》(以下简称《条例》)的贯彻落实,明确将《条例》的宣传实施、完善农村集体经济组织内部治理机制、规范农村集体“三资”管理、发展集体经济、深化产权制度改革等工作内容列入今年乡村振兴重点任务77项考核指标。各级政府、农业农村委等相关部门严格落实主体责任,积极推进《条例》)贯彻落实,在开展宣传培训、加强对农经机构日常指导、强化“三资”监管、保障成员权益、引导集体经济发展壮大等方面取得了明显成效,进一步巩固了农村集体产权改革成果,激发了农村集体经济发展活力。截至今年6月,全市农村集体总资产5949亿元、净资产1815亿元,村级产权改革基本完成,镇级改革已完成65%,507个农村集体经济组织进行了收益分配,涉及成员193.27万人,人均分配1336元。

(一)强化《条例》宣传培训。今年以来,市、区、镇上下联动,继续在政府管理部门、集体经济组织理事会、监事会成员、成员代表中多渠道多途径多形式开展宣传培训,把贯彻实施《条例》作为实施乡村振兴战略、农村集体经济持续健康发展、农民持续增收的重要抓手,进一步规范农村集体资产监管程序,完善监管制度建设,采取新举措强化农村集体“三资”监管,切实把《条例》贯彻好、落实好。

(二)督促问题整改落实。市人大常委会对《条例》执法检查后,各区按照问题整改清单逐一进行整改落实。今年6月份,市农业农村委对去年检查问题整改情况采取了“回头看”督查,各区问题整改基本落实到位,《条例》宣传培训面进一步拓展,镇村改革进一步推进,农经监督进一步深入,集体经济发展动力不足问题有所缓解,农村基本公共管理和服务水平有所提升,基层农经队伍有所加强。中心城区逐步明确了对农村集体资产实施监督管理的职能部门,如普陀区在区社区办增挂农办牌子,徐汇区、杨浦区在区国资委下设科室并明确分管领导,指导监督农村集体资产管理工作。

(三)加强经营合法性监管。制定与《条例》相配套的本市集体经济组织《村级经济合作社、镇级合作社联社示范章程》,通过民主自治决策,进一步明确公共服务支出界定标准、成员代表产生和比例等方面的程序问题。各级农经部门加大对农村集体经济组织运行的合法性监管力度,根据《条例》要求建立健全各项管理制度,指导农村集体经济组织重新制定财务管理制度、资产管理制度、收益分配制度、风险防控制度、民主管理和公开等制度,明确了议事规则和办事流程,实现“以制度管事、以制度管物、以制度管人”,保障了农村集体经济组织及其成员的合法权益。

(四)会同相关部门研究政策。市农业农村委牵头会同市国资委、市发展改革委等部门,结合自身职责,针对审议意见中提出的相关问题,提出了加大财政转移支付、完善生态补助范围、加强农村综合帮扶、制定乡村规划层级体系、培养农村经营人才、加强农村集体“三资”监管、鼓励农村居民就业创业等措施,进一步优化政策体系。

二、对市人大常委会审议意见的落实情况

(一)推进生态保护区发展

1. 完善都市现代绿色农业资金支持政策。一是修订完善都市现代农业发展专项资金管理办法,加强市级统筹管理机制,集中打造市级重点项目,形成亮点和标杆。同时,鼓励运用先建后补、以奖代补等方式发挥财政资金杠杆作用。二是修订完善农业生态与农产品安全专项资金管理办法,实行“大专项+任务清单”管理模式,完成耕地地力保护类资金的实质整合,市对区全面下放补贴标准制定权和项目审批权。三是修订完善科技兴农专项资金管理办法,将原先10个子专项整合为科技创新、技术推广、现代农业产业技术体系三大方向,聚焦支持高水平、高层次农业科技发展。深化推进涉农资金统筹整合工作,通过政策和资金整合优化农业产业扶持政策,更加聚焦重点地区和重点领域,提高资金使用效益。

2. 加大对纯农地区的财政投入。2019年,市级财政对区一般公共预算转移支付安排超过1000亿元,其中除用于三农支持类专项转移支付以外,约651亿元一般性转移支付可由各区统筹用于三农、教育、医疗、社保、城市维护、社区管理、公共安全、文化体育等基本公共服务保障方面,其中逾八成一般性转移支付资金投向生态保护区域、经济相对薄弱地区、远郊纯农等地区。同时,结合市与区财政事权和支出责任划分、收入划分等改革进程,提高本市基本公共服务均等化水平,促进城乡一体化和区域协调发展。各涉农区对纯农地区或经济薄弱的村也给予相应的运转经费,各区也制定的相应保障标准范围,如奉贤100万元/每年,崇明80万元/每年。

3. 加大财政转移支付支持力度。财政部门进一步完善市对区生态补偿转移支付办法,拓宽生态补偿转移支付的补助范围和资金使用范围。一是结合本市生态红线范围和中央重点生态功能区转移支付范围,将国家重要湿地、市级重要湿地以及《全国主体功能区规划》确定的本市国家森林公园等其他重点生态区域纳入市对区生态补偿转移支付范围。二是将桃、梨、柑橘、枇杷等纳入森林资源管理的特灌林纳入生态补偿转移支付范围。三是明确生态补偿转移支付资金在保障生态建设和保护支出需求的基础上,区级政府可将补偿资金统筹用于提高生态保护区域的基本公共服务水平,增强生态保护区域内百姓的获得感。

(二)促进集体经济发展

1. 强化规划引领作用。2018年市规划与自然资源局印发了《上海市乡村规划导则》及规划编制技术规范,构建了“村庄布局规划—郊野单元(村庄)规划—村庄规划设计”的乡村规划层级体系。一是村庄布局规划方面,镇级村庄布局规划以农民相对集中居住和宅基地布局优化为核心内容,以改变宅基地零散分布的现状为突破口,明确全市各乡镇的保留(保护)村、撤并村的用地边界、规模和农户数,优化村庄布局,落实农民相对集中居住涉及的乡村及城镇安置点具体规划用地空间和规模等核心要素,全市86个涉农镇(街道)均已形成村庄规划成果。二是郊野单元(村庄)规划方面,各区、镇结合实际建设需要,以一个村、多个村或整镇域为范围,编制郊野单元(村庄)规划,落实各类用地的规划控制要求,为乡村振兴项目审批提供依据,全市郊野单元(村庄)规划已形成48个规划成果。三是村庄规划设计方面,主要针对乡村振兴示范村、保留村改造、农村集中归并等重点项目,各乡镇开展村庄规划设计,为乡村建设提供风貌引导,全市已形成72个成果。

2. 加大对远郊地区的引导。在总结现有购置物业、合作开发、综合帮扶、资产托管、闲散资金集中投资、区镇搭建发展平台等发展集体经济好的经验的基础上,鼓励远郊地区的农村集体经济组织根据自身资源禀赋,选择不同路径聚焦发展集体经济。市级层面将研究出台支持纯农地区村级集体经济发展的扶持政策,加大对纯农地区集体经济发展的指导和帮助力度。在符合总体规划的前提下,适当地给予村级集体经济组织土地开发建设指标。在规划需要调整的情况下,允许农村集体经济组织对原来的建设用地和厂房进行异地置换,确保农村集体经济组织的经济发展权。

3. 深化农村帮扶政策。一是解决农村集体经济发展不平衡现象。市级转移支付资金重点向远郊纯农地区、生态保护区域、财力困难区倾斜,推进城乡一体化发展,促进基本公共服务均等化。鼓励区级财政进一步加大转移支付力度,逐步全额保障经济薄弱村所需社会管理和公益事业经费。二是注重农村综合帮扶绩效。加强对各区开展农村综合帮扶工作的业务指导,引导各区围绕“造血”项目进一步加强资金和资源的统筹利用,实现政策效益叠加,帮扶效果最大化。三是精准农村综合帮扶聚焦农村经济相对薄弱地区的生活困难农户,启动开展新一轮为期五年的农村综合帮扶工作。在帮扶机制上,继续以增强“造血”能力为抓手,不断提升农村集体经济的自主发展能力;在帮扶对象上,由原来的薄弱村聚焦到生活困难农户这个“短板”,项目收益用于多形式扶持生活困难农户拓宽增收渠道,与国家到2020年实现精准脱贫的目标相呼应,实现全体人民共同富裕。

4. 加强经营人才培育。市有关部门正积极研究制定有效政策措施,多形式、多渠道为村干部和村级集体经济组织培养各类专业人才。通过农村管理型人才的选拔和培养,为村级集体经济健康、快速发展提供强有力的组织保证。建立健全各项管理制度,建立健全完善激励机制和容错纠错机制,坚持支持发展、实事求是的原则,最大限度包容农村改革和发展过程中出现的问题和失误,充分激发纯农地区村级集体经济发展带头人干事创业的积极性。

5. 缩小农民收入差距。在增加农民财产性收入的同时,拓宽农民工资收入、转移性收入增收途径。不断完善农村社会保障体系建设,确保农村居民共享发展成果,同时多措并举促进农村居民就业创业。修订完善《上海市城乡居民基本养老办法》,调整完善了城乡居民养老保险政策,实现提高缴费水平的缴费基数和相应的补贴标准、提高基础养老金月计发水平、提高丧葬补助金标准“三提高”,进一步提升了保障水平,体现了“多缴多得、长缴多得”的激励机制。

(三)加快推进镇级产权制度改革

1. 加快推进镇级改革。在村级集体经济组织产权制度改革基本完成的基础上,今年以来,不断加大对镇级集体经济组织改革工作的指导,督促相关涉农区和中心城区全面启动镇级集体经济组织改革,明确改革任务,切实推进改革进度。截至6月底,全市镇级改革完成11个镇,累计完成79个镇,占比65%,预计到年底85%的镇可完成改革任务。

2. 有效实现成员知情权。各区全面推进“阳光村务”工程建设。目前,崇明和青浦区已实现有线电视每月公开农村集体资产经营情况,集体经济组织成员在家里有线电视专栏中,随时可以查看本集体经济组织的资产情况、收入支出情况等,同时,市级层面还在推进手机APP信息化手段进行村级财务公开,使党务、政务、财务多途径向村民公开,切实保障群众的知情权、参与权和监督权,保证村级组织权力在阳光下运行。

3. 共享改革发展成果。在帮扶力度上,市级财政安排20亿元专项资金,较上一轮实现翻番,加上帮扶方捐赠收入后,汇聚区级财政和帮扶方捐赠资金共计超过50亿元;在管理模式上,将项目审批权下放至区级,有利于各区因地制宜选择项目类型、实施区域等,有利于提高项目精准性、提升工作积极性,让城乡居民共享改革发展成果。部分区也高度重视农村集体经济发展,在资金扶持、建设用地使用上,优先向农村集体经济组织倾斜。如奉贤区搭建区级农村集体资产发展平台,实现经济薄弱村抱团发展,形成了稳定的收益回报机制,探索出国资带集资、集体带农民的集体经济发展造血机制和收益分配机制,进一步增强农村集体经济组织实力。2018年度全市有507家改革单位进行了收益分配,年总分配25.83亿元,涉及成员数193.27万人,人均分配1336元,农村集体经济组织成员的获得感进一步增强。

三、进一步加强集体资产监督管理的工作安排

结合市人大《条例》执法检查审议意见整改落实,下阶段深化我市农村集体资金、资产、资源监管工作有以下四方面的安排。

(一)提高思想认识,明确“三资”监管总体要求和目标。一是明确总体要求。加强农村集体“三资”监督管理,要切实贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的系列重要指示和党的十九大关于深化农村集体产权制度改革的部署要求,贯彻落实《条例》,维护集体经济组织和农民群众的合法权益,推进农村党风廉政建设,密切党群干群关系。二是明确基本原则。要坚持民主原则,保障成员知情权、决策权、管理权、监督权;坚持公开原则,坚持成员受益原则,提高经营管理水平。三是明确目标任务。到2020年,全市农村村、镇两级集体经济组织产权制度改革基本完成,形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的“三资”运行机制。

(二)完善监管制度,补好“三资”监管体系漏洞和短板。一是健全重大事项预审备案制度。对重大事项,在提交民主决策前,要依次报镇集体资产监督委员会预审、党员大会审议、成员代表会议决议。二是探索建立集体经济组织独立理事制度。探索由村支部书记互相交叉担任独立理事机制。三是探索建立市级农村产权交易平台。农村集体经济组织所有经营性资产和成员份额(股份)流转交易必须在平台上公开运行。四是健全“村资委托镇管”制度。鼓励村级集体经济组织将其经营性资产通过合法程序委托镇统一经营管理,提升资产管理和收益水平。五是建立公务卡结算制度。推行农村基层组织和集体经济组织支出公务卡非现金结算制度,具体实施办法参照各区已制定的公务卡结算制度执行。

(三)增强监督实效,确保“三资”管理在阳光下运行。一是强化“三资”监管平台监督。确保农村集体“三资”数据信息及时更新,并依托各村村务公开信息化平台予以公开。二是推进党务、村务、财务全面公开。全面推进“阳光村务工程”建设,保证村级组织权力在阳光下运行。三是实施决策追溯问责。加强决议档案管理,避免民主讨论决议流于形式化。四是镇级向村级委派会计。充分发挥代理会计、委派会计的会计监督作用,强化会计人员问责机制。五是推广第三方审计监督制度。对农村集体“三资”运行情况实行三年一轮审,审计结果报乡镇党委和集体资产管理机构,并及时向农村集体经济组织成员公开。

(四)强化保障措施,提高“三资”监管和服务水平。一是加强党对基层组织的领导。进一步夯实镇、村党组织领导核心地位。二是开展镇党委对村级的巡察,加强对村干部的廉政教育,做到抓早抓小。三是建立健全部门间联动机制。各级农业农村、组织、民政、财政、审计、纪检、监察等部门要建立健全工作联动机制,发挥各自职责,强化定期会商联动监督,形成强大工作合力。四是强化“三资”监管考核督查。加大农村集体“三资”监管在绩效考核指标体系中的权重,形成压力传导机制。五是强化农经队伍建设。根据农村集体经济组织体量,合理确定编制人数,重点加强对镇级农村经营管理机构的人员保障。