一、制定依据

2021年7月15日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定了违法行为依法不予行政处罚的原则性情形，制定《上海市农业农村领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》（以下简称《不予处罚清单》）细化了本市农业农村领域“轻微不罚”、“首违不罚”的具体情形。《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》明确要求“完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单”。本市《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》明确了本市制定不予处罚清单的工作的具体要求。

二、起草过程

2022年3月份，起草小组充分听取执法总队基层执法人员和部分行政相对人的需求和建议，在征询市农业农村委相关业务处室意见的基础上，形成了《不予处罚清单》初稿。4月份，市农业农村委会同市司法局召开4次视频会议对初稿进行修改完善，并通过政务网公开征求社会意见，同时书面征求了各区农业农村委和市药监局等部门意见。5月份，邀请来自于农业农村部、北京、上海、重庆、山东的7名农业执法领域专家，召开2次线上专家论证会进行逐条读稿修改，并对前期收集的意见进行汇总分析。6月份，书面征求农业农村部法规司意见并委托第三方进行风险评估。7月份，根据农业农村部法规司的反馈意见，会同市司法局又做了进一步修改完善，并再次征询了市农业农村委相关业务处室、单位意见。8月份，对清单进行了法制审核。9月13日，《不予处罚清单》经市农业农村委主任办公会集体讨论通过。

三、主要内容

《不予处罚清单》设定的本市农业农村领域不予行政处罚轻微违法行为情形，主要涉及农业投入品管理、动物卫生监督、水生野生动物保护等3个方面，共16条，具体为：

农业投入品方面8条。由于涉及农产品质量安全，公众关注度高，在可不予处罚情形的选择上非常慎重，列入清单的情形主要聚焦管理性义务，不触及影响实际质量安全的规定。

第1项针对肥料生产经营者生产、销售的肥料包装上标签残缺不清的情形。在行政执法过程中发现，肥料包装上的标签因为肥料化学特性导致腐蚀或者运输过程中脱落导致残缺不清的情况较为常见，一般对肥料产品的质量安全没有影响。如果能够证明肥料产品合法、提供该肥料产品对应的合法合规肥料标签和使用说明书，我们认为该违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。

第2项针对农药经营者未在规定时间内履行经营人员信息报送义务的情形。该行为损害的法益为行政管理的程序性义务，如果能证明没有造成危害后果并属初次违法，我们认为该违法行为轻微，在限期内改正后不予行政处罚。

第3项针对种子生产经营者受委托生产农作物种子未按照规定进行备案的情形。与第2项同理，该行为损害的法益为行政管理的程序性义务，如果委托方是具有农作物种子生产经营许可证的种子生产经营者，委托具有合法有效的书面委托协议，没有造成危害后果并属初次违法，我们认为该违法行为轻微，在限期内改正后不予行政处罚。需要说明的是，若生产的农作物种子确实存在质量问题，在受托方尽到审查义务的前提下，将依法追究委托方的行政违法责任。

第4项针对兽药使用单位使用劣兽药的行为的情形。执法实务中，兽药使用单位辨别假兽药相对容易，劣兽药的判定一般基于专业鉴定机构出具的鉴定报告，大部分使用单位没有辨别劣兽药的能力，且劣兽药一般不导致严重的危害后果。如果能够证明涉案劣兽药通过合法途径购买，涉案产品的购买凭证和相关材料妥善保管，且通过外包装、药品性状等无法辨别为劣兽药，我们认为可以排除当事人的主观过错，不予行政处罚。同时，应当采取诸如产品召回等有效补救措施。

第5项针对兽药使用单位未建立用药记录或者记录不完整真实的情形。规范用药记录的目的在于规范兽药使用，如果兽药使用合法合规只是缺少记录，初次违法且没有造成危害后果，我们认为该违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。

第6项针对饲料、饲料添加剂生产企业未按规定实行采购、生产、销售记录制度的情形。与第5项同理，规范相关记录的目的是为了规范行为，如果饲料、饲料添加剂的采购、生产、销售行为合法合规只是缺少记录或记录不规范，初次违法且没有造成危害后果，我们认为该违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。

第7项针对饲料、饲料添加剂生产企业未按规定实行留样观察制度的情形。按照规定，饲料、饲料添加剂出厂之前先要进行留样观察，同时应当做好留样观察的记录。如果有证据证明已建立留样观察制度并实施留样观察，仅是留样观察记录不规范，初次违法并未造成危害后果，我们认为违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。需要说明的是，除了留样观察记录不规范外，留样观察的其他环节不符合规定或者未实行留样观察，应当依法予以处罚。

第8项针对饲料、饲料添加剂经营者未按规定实行产品购销台账制度的情形。与第5项同理，购销台账记录的目的主要在于产品市场流通的可追溯性。如果在已建立台账的情况下，仅是记录不规范或者没有保存2年，初次违法并未造成危害后果，我们认为违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。

动物防疫监督方面2条。设定这两种情形，一方面是回应监管对象的诉求，另一方面是通过依法设置免罚的条件，尽可能做到“疏堵结合”。

第9项针对动物诊疗机构未按照规定处置诊疗废弃物中的情形。《动物防疫法》规定了动物诊疗机构应当按照规定处置诊疗废弃物，但由于没有动物诊疗废弃物的专门处置规定或标准，《动物诊疗管理办法》规定：“动物诊疗机构应当参照《医疗废弃物管理条例》的有关规定处理医疗废弃物。”《医疗废弃物管理条例》对医疗废弃物的处置作了详细的规定，具体规定的落实由人类卫生医疗管理体系作为支撑，其整体管理水平明显高于动物诊疗（兽医）领域。如果动物诊疗机构已对诊疗废弃物进行分类并相对合理存放，仅未达到《医疗废弃物管理条例》规定的分类要求，同时委托了专业诊疗废弃物收集单位收集处理相关废弃物，初次违法，我们认为违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。

第10项针对宠物诊疗机构、动物园、科研机构将人用药品用于非食用性利用动物的情形。随着宠物行业的快速发展，城市动物（宠物）诊疗机构的监管成为农业综合执法的新重点。在对宠物诊疗过程中必然涉及到用药，目前面对一些动物（以猫、狗为主）疾病，尤其是畜牧养殖领域不涉及的高血压、高血脂、癌症等疾病，国内无对症治疗的合法兽药，为了探索提升动物福利，维护伴侣动物、观赏动物和人类的和谐关系，在“无兽药可用”的情况下使用人用药品是目前治疗部分动物（宠物）疾病的一种救济手段。如果药品使用单位为宠物诊疗机构、动物园和科研单位，药品使用对象为伴侣动物或非食用性利用的动物，且没有对症治疗的合法兽药，且动物（宠物）所有者对用药知情并同意，且没有造成危害后果，我们认为违法行为轻微，在及时改正后不予行政处罚。

水生野生动物保护方面6条。水生野生动物保护是社会热点，此类不予处罚情形主要针对个人或公益类单位的相关行为，将“非营利目的”作为最为重要的条件，同时严格控制水生野生动物范围、数量和价值。

第11项针对未取得人工繁育许可证繁育国家重点保护水生野生动物的情形。水生野生动物在饲养环节，动物自行繁殖往往不可控制，尤其在个人养宠领域。如果能够证明繁育不以营利、食用或制作动物制品为目的，动物来源合法、数量较少（小于4只/尾）、不属于一级重点保护动物野生动物、不属于哺乳类，初次违法且没有造成危害后果，我们认为情节轻微，在及时改正并将繁育出的动物交至具备相应资质的水生野生动物救护单位后不予行政处罚。

第12项针对未取得工繁育许可证繁育《中华人民共和国野生动物保护法》第二十八条第二款规定的水生野生动物的情形。与第11项同理。涉及该情形的水生动物根据《野生动物保护法》的规定已不再属于重点保护的野生动物，因此不予处罚的条件较第11项略微放宽，主要体现在“用于繁育的动物数量小于8只/尾”。

第13项针对未经批准、未取得或者未按照规定使用专用标识购买《中华人民共和国野生动物保护法》第二十八条第一款规定的国家重点保护水生野生动物。普通个人对于国家重点保护水生野生动物名录中的保护物种的熟悉程度有限，因家庭观赏的目的购买活体动物时一般难以判别保护等级。因此当事人仅为个人或家庭而购买，没有购买野外捕获（捞）水生野生动物的主观故意，不以营利、食用或制作动物制品为目的，能够如实提供涉案动物的购买来源信息，涉案水生野生动物属于《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》中非哺乳类动物，数量较少（不超过2只/头/尾）、价值不高（不超过3000元），初次违法且没有造成危害后果，我们认为情节轻微，在及时改正并将繁育出的动物交至具备相应资质的水生野生动物救护单位后不予行政处罚。这里需要注意的是，该情形只针对个人或家庭购买动物，并不包含动物制品。执法机关应当以当事人提供的购买来源信息为线索，向上游进行追查。

第14项针对未取得专用标识购买《中华人民共和国野生动物保护法》第二十八条第二款规定的水生野生动物的情形。与第13项同理。涉及该情形的水生动物根据《野生动物保护法》的规定已不再属于重点保护的野生动物，不需要取得批准，但购买时仍需取得专用标识，并且涉及哺乳类动物不可不予处罚。

第15项针对未经批准、未取得或者未按照规定使用专用标识利用《中华人民共和国野生动物保护法》第二十八条第一款规定的国家重点保护水生野生动物及其制品的情形。实务中存在部分教育、科研机构，出于科研、展示、教育的需要，未经批准向学生等群体展示了国家重点保护的水生野生动物及相关制品的情况，出于公益目的而违反了《野生动物保护法》的规定。我们认为因非营利性的科学研究、公众展示展演、教育等活动而未经批准、未取得或者未按照规定使用专用标识利用国家重点保护的野生动物，满足动物及其制品来源合法、数量较少（6个/只/头/尾/件）、动物保护等级不高（属于《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》）、动物非哺乳类等条件，且初次违法、没有造成危害后果，我们认为情节轻微，在及时改正后不予处罚。

第16项针对未取得专用标识利用《中华人民共和国野生动物保护法》第二十八条第二款规定的水生野生动物及其制品的情形。与第15项同理。涉及该情形的水生动物根据《野生动物保护法》的规定已不再属于重点保护的野生动物，因此不需要取得批准，但利用时仍需取得专用标识，并且涉及哺乳类动物不可不予处罚。

对符合《不予处罚清单》规定的轻微违法行为情形，执法机构应当充分调查取证，作出不予处罚决定。对不予处罚的当事人应当给予教育指导，充分告知其违法事实、应当履行的义务、认定违法的理由依据，并指导其改正，督促其依法合规开展活动。《不予处罚清单》未列明的免罚情形，但符合《行政处罚法》等法律、法规、规章规定不予行政处罚情形的，也应当不予行政处罚。

上海市农业农村委员会