王愫怡代表：

  您提出的“关于建立崇明生态岛农业受损生态补偿机制的代表建议”收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

  一、崇明区野生鸟类资源及其致害防护情况

  崇明区生态环境优异、生物多样性颇高，野生鸟类是崇明野生动物主要类群，根据调查和研究，截至目前，在崇明三岛共记录到野生动鸟类21目70科388种，国家一级重点保护动物23种，国家二级重点保护动物69种，其中水鸟有170种。结合本市野生鸟类群落的时空分布规律及历年观察结果，雁形目、鹈形目、鸥形目等栖息于沿海湿地的水鸟和栖息于内陆农林复合生态系统的雀形目林鸟是最有可能引发致害问题的类群。近年来，市绿化市容局采取多种措施，开展致害防护。

  （一）加强生态防鸟技术推广。为了保障广大农业从业者的利益，保护野生动物资源，营造人与自然和谐相处的良好氛围，市绿化市容局曾开展生态防鸟技术推广。早在2013年，我局就已组织开展了农林业生态防鸟关键技术研究与示范，在崇明开展了《农林业生态防鸟关键技术研究与示范》项目，分别针对鱼蟹塘和果园提出生态防鸟关键技术、防鸟关键期和防鸟设施示范标准，并进行有针对性的推广，有效减少野生鸟类致害。

  （二）尝试野生动物致害补偿保险机制。为探索保险作为野生动物致害补偿机制，对确实遭受野生动物侵害而减产损失的种养户提供有效补偿，2017年，市绿化市容局曾引入上海安信农业保险股份有限公司在金山、青浦等区的果园开展致害保险试点业务。结果表明，在农业生产方面，野生动物致害赔偿存在定损难、保障面单一、生态防护措施不足等较多难题，大规模推广保险业务时机仍不成熟。

  （三）开展野生动物致害补偿研究。根据《野生动物保护法》和林长制工作要求，2018年起，市绿化市容局开展了野生动物致害补偿专项课题研究，对我国野生动物致害补偿的相关规章进行了调研，为本市推进建设野生动物致害补偿法律体系奠定基础。2023年底，市绿化市容局组织山水自然保护中心前往崇明东滩开展《上海市野生动物危害风险防控情况调研》，以期结合上海实际，提出可行的野生动物危害风险防控建议、致害补偿评估原则和方法，最终为《上海市野生动物保护管理条例》制定相关配套制度。

  二、调查情况

  根据代表建议，市农业农村委组织对崇明区、光明集团在崇基地、上实农业公司、地产集团在崇基地开展了走访调研。调研中，各单位均向市农业农村委反映农业生产长期受到野生鸟类为害情况。

  经初步统计，2023年，崇明生态岛农业生产受野生鸟类危害总面积2.5万亩次，其中：麦子0.8万亩、油菜0.7万亩、水稻0.6万亩、果树0.3万亩、蔬菜0.1万亩、水产330亩，直接经济损失1900万元。在鸟害来源上，野鸭主要危害秋播麦苗、越冬油菜、大田蔬菜，麻雀主要危害成熟期水稻，而林果成熟期持续受到各类鸟害危害。在区域分布上，上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区附近农业生产地块受灾最重，地块归属是上实农业公司、光明前哨和东旺基地、地产农投公司、崇明区陈家镇，作为候鸟过境补给站，受灾作物以秋粮、越冬大田粮食、蔬菜作物为主。此外，崇明区庙镇、竖新镇、堡镇等地林果生产长期遭受野生鸟类危害，影响林果产量和农民收益。

  近年来，随着候鸟和留鸟种群扩大，危害农业情况逐年严重。据上实农业公司报告，离保护区最近的上实农业公司全年农作物总播种面积8万亩次左右，野生鸟类危害面积从2021年的600亩次、2022年的2500亩次，激增至2023年的11466亩次，受灾面积占播种总面积近15%；直接经济损失从2021年的98万元增至2023年的679万元，据初步统计，2024年在田麦子和蔬菜已受灾面积6138亩。光明崇明农场地块近三年野生鸟类危害也日趋严重，2022年油菜绝收500亩，2023年麦子、油菜受灾面积扩大至9093亩（3087亩油菜绝收），2024年在田麦子、油菜受灾面积9588亩（948亩麦子绝收），直接经济损失983万元。野生鸟类危害预计造成麦子、油菜单产损失100-400公斤甚至绝收，严重威胁粮食、油料等主要农产品生产安全。

  三、当前农民遇到的困难

  保护野生鸟类体现的是社会效益，是公益行为，因此，为保护野鸟而导致的财产损失不应由农民承担。多年来，保护区周围农民采取多种措施防鸟，减少产量损失，避免绝收，但在当前背景下，已陷入无法破解的困局。

  （一）物理驱赶收效甚微。果园设施防护在一定程度上缓解林果损失，但大田作物无法得到有效防护。种植主体已采取多种措施减少大田损失，比如在茬口安排上避开鸟类频繁活动区，已种植区域通过化控等技术手段促进嫩叶转化，对受害作物及时补苗移栽、施肥促生长，并通过安装反光彩带、人工驱赶、布置驱鸟器等方式驱赶鸟群。但是，受鸟类迁飞和岛上留鸟种群扩大等因素影响，总体来说防护效果不理想。

  （二）补偿机制有法可依却无法执行。根据《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定，“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。”该法对野生动物造成农作物损失的情况做了规定。目前上海相关补偿制度正在研究制定中。

  （三）本市生态补偿政策尚未覆盖。根据《市对区生态补偿转移支付办法》规定，本市的生态补偿包括基本农田、林地、水源地和湿地等4个方面，尚未涉及对野生动物危害农作物生态补偿。

  四、野生动物致害补偿相关法律法规

  长期以来，我国一些偏远地区的农村居民频受野生动物侵扰，承受着较大的人身伤害和财产损失，为国家的野生动物保护事业和生态环境建设带来严峻挑战。

  上20世纪80年代以来，我国逐步构建起野生动物致害补偿机制，包括国家层面的法律法规和各地的法规规章及一些规范性文件。这些法律法规和政策对野生动物致害补偿范围、补偿标准、责任主体、补偿程序、财政保障机制等作出了相关规定。

  2023年5月1日最新修订实施的《中华人民共和国野生动物保护法》要求，省、自治区、直辖市人民政府应当制定野生动物致害补偿办法，对当地因保护法律要求保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的给予补偿。为缓解人兽矛盾，科学应对野生动物致害事件，目前已有北京、四川、青海、西藏等多个省、市和自治区制定了专门的野生动物致害补偿方面的规章。

  2009年，为落实国家关于生态补偿有关要求，市政府出台了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》，明确按照“政府为主、市场为辅，权责对等、市区分担，量力而行、分步推进”的原则，探索建立本市生态补偿机制。根据市政府文件要求，市财政局会同市级相关部门制定了《市对区生态补偿转移支付办法》，并于2017年对该办法进行了修订完善，将基本农田、林地、水源地和湿地等其他重点生态区域纳入生态补偿转移支付范围。2017－2023年，市对崇明生态补偿转移支付由4.6亿元逐年增加至7.8亿元，累计安排45.2亿元，年均增长9.1%。该资金由崇明财政统筹用于生态建设和保护，以及生态保护区域内的民生保障。

  2023年，经市政府同意，市财政局会同市发展改革委印发实施了《上海市财政支持做好碳达峰碳中和工作的实施意见》（沪财资环〔2023〕27号），明确“支持崇明世界级生态岛开展碳达峰、碳中和示范区建设，打造人与自然和谐共生的‘中国样板’”“发挥本市生态补偿机制调节作用，进一步调动各区政府积极性。支持区域生态环境管理协同。加大对生态绿色一体化发展示范区的支持力度，研究优化专项资金管理，推动示范区实现更有活力、更可持续的高质量发展”。

  五、下一步措施

  今年1月，国家林草局等15个部（局）联合下发了《关于印发野猪等陆生野生动物致害防控工作方案》（林护发〔2024〕15号），本市将按照国家的工作方案做好相关工作：

  （一）落实致害监测预警措施。由市绿化部门会同市农业农村委要按照林护发〔2024〕15号文件的要求，制定监测预警工作方案，科学确定致害的重点区域、重点种类和防控措施。同时，在此基础上，探索建立野生鸟类为害分级补偿机制。

  （二）尽快建立损害评估机制，制定野生动物致害补偿程序。针对难以控制的或者偶发的鸟类致害，支持有资质的第三方团队进行相关的野生动物致害鉴定与损失评估工作。协助所在区人民政府采取措施，预防、控制野生动物可能造成的危害，并对因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的给予补偿。同时要探索野生动物致害保险机制，利用保险推动野生动物致害问题。

  （三）进一步加强防治鸟类致害措施的宣传推广。进一步加强入侵物种治理和退化湿地修复，积极营造候鸟栖息地，减少鸟类对农田的依赖。同时，针对不同农业业态可能招致的各种致害风险，以动态提醒、培训指导和分发防鸟防害宣传品等方式，强化种养户防鸟意识，采取绿色防鸟种养殖方式，降低因鸟致害风险。

  （四）继续大力开展保护野生动物及其栖息地的科普宣教工作。借助“湿地日”、“爱鸟周”、“保护野生动物宣传月”等主题日广泛宣传，提高公众对野生动物的关注和爱护，做到保护与防范两不误。尝试推荐农户引入对野生动物友好的生态种养殖模式，主动利用剩余农产品为野生动物创造觅食地以帮助其度过食物贫乏期，同时协助其打造绿色生态农产品品牌，提高产品价值，从而弥补原本因野生动物侵入所造成的损失。

  上海市农业农村委员会

  2024年5月21日

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