各区县人民政府、浦东新区农村发展局：
  现将《上海郊区开展延长土地承包期工作，稳定和完善土地承包经营制度的意见》印发给你们，请根据本地区的实际情况，认真贯彻执行。

上海市农业委员会
一九九九年五月二十五日

上海郊区开展延长土地承包期工作稳定和完善土地承包经营制度的意见

  为贯彻落实党的十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干问题的决定》（以下简称《决定》），根据中央和市农村工作会议的精神，现就上海郊区开展延长土地承包期（以下简称“土地延包”）工作，稳定和完善土地承包经营制度问题，提出如下意见：
  一、指导思想和基本原则
党的十五届三中全会《决定》指出：“要坚定不移地贯彻土地承包期延长30年的政策，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。按照中央和市农村工作会议的部署，全面落实延长农村土地承包期30年的政策，是上海郊区今年实现“农业发展、农民增收、农村稳定”工作目标的中心任务之一。
  开展土地延包，稳定和完善土地承包经营制度工作的指导思想是：以党的十五届三中全会《决定》为指导，认真贯彻中央和市农村工作会议精神，全面落实延长土地承包期30年的政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制，保护和调动农民积极性，进一步完善农村生产关系。按照明确集体土地所有权，稳定农户土地承包权，搞活土地使用权的原则，规范土地承包合同管理，建立与都市农业相适应的土地流转机制，促进农业结构调整，提高土地综合使用效益，增加农民收入，促进上海农业可持续发展。
  开展土地延包工作，必须坚持以下原则：
  （一）坚持农民享有土地承包权的原则。即村（村民小组）范围内凡符合政策规定的在册农业户口都享有土地承包权。承包经营权的耕地统称为“承包地”，不再分为口粮田和责任田，原则上实行按人平均分配。
  （二）坚持“大稳定、小调整”的原则。土地延包是第一轮土地承包关系的延续和完善，对因土地减少、人口变动因素造成土劳矛盾突出，确需进行土地调整的地区，既要积极稳妥地解决客观存在的各种矛盾和问题，又要从稳定出发，尽可能减少调整范围，做到不调整或小调整。
  （三）坚持土地所有权不变的原则。要稳定农村土地权属关系，已经实行村统一管理核算的，其土地归全村农民集体所有。生产队（村民小组）一级管理核算的，土地仍归生产队农民集体所有。进行土地调整时，不得强行改变原有土地权属关系。
  （四）坚持“三权”分离，土地使用权可以有偿转让的原则。在明确土地所有权和稳定土地承包权的基础上，积极引导土地合理流转，搞活土地使用权。在实行适度规模经营的地方，可以采取“确权不确田”的办法，通过规范流转合同和建立土地使用权有偿流转的价格机制，保护农民土地承包权益，促进农业发展。
  （五）坚持有利于农村经济社会协调发展的原则。土地延包工作要与落实农田水利建设、农村道路集镇建设、绿化建设规划有机结合，既要确保农户的承包权益，又要对农村经济、社会发展规划用地留有充分的余地。
  二、有领导、有组织、有步骤地开展土地延包工作
  土地延包工作涉及千家万户，情况复杂，政策性强，关系到郊区经济发展和社会稳定的大局，各级党委、政府要切实加强领导。做到思想上高度重视，步骤上积极稳妥，政策措施上行之有效，从本地实际出发，拟定具体的工作实施方案。要组织力量深入乡镇、村开展调查研究，摸清土地承包的现状，特别要全面掌握土地延包所可能发生的新情况、新问题，选好各种类型的试点，领导亲自带头，各方配合，形成合力，总结和积累试点工作的经验，以点带面，推动面上的工作。要广泛宣传发动，把政策交给基层，交给群众，尊重村（队）情民意，取得广大基层干部和群众的理解和支持，通过认真细致的工作指导，保证土地延包工作顺利平稳地开展，促进农业生产力的发展，确保农村社会的稳定。
  三、明确土地延包的范围和对象
  延长土地承包期，原则上要在第一轮承包合同的基础上进行，不要随意打破原有合同关系。根据中央的要求，本市农村土地承包期再延长30年，集体农用土地（包括口粮田、责任田）按在册农业人口，把土地承包权明确落实到农户。已经签订第二轮土地承包合同的地方，承包期不到30年的，也要延长到30年。已经办理国家预征地手续，列入路桥设施建设、城镇及中心村建设、绿地建设的规划用地，可划为机动地处理，或暂缓确权发证。已经建成的“高、优、高”农业示范方，由各级政府和集体高投入形成的管棚、温室农业等可以通过确权不分地或暂缓确权发证的办法，继续实行规模经营，切实保护已经形成的农业新的生产力，不允许出现毁坏农业设施的现象。
  村集体经济组织是这次土地延包工作的主体，是发包方。在村集体经济组织不健全的地方，可由村民委员会代行统一发包，与农户签订土地承包合同。土地承包合同要使用统一的合同样式，规定统一的合同内容，明确发包方与承包农户的权利和义务。对已经签订土地承包合同，取得土地承包权的农户，经乡镇人民政府审核，由区县人民政府核发由市统一印制的《农村集体土地承包权证》，做到一户一证。
  四、严格按照政策规定调整土地
  土地承包再延长30年是在第一轮土地承包的基础上进行的，开展土地延包要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。土地延包不是重新发包，因此，要坚持“大稳定、小调整”的原则，尽可能地减少土地调整。对近几年已作过土地调整，人地矛盾不突出，现有承包关系基本合理的，宜采取直接延长承包期的办法；对确因耕地被占用、人口变动等原因造成土地严重不均，群众要求进行调整的地方，可作适当调整；在二、三产业比较发达，农户自愿转让承包土地较多，有条件开展农业适度规模经营，或者进行“三高”农田建设，需进行大规模平整的地区，应当允许对农户承包土地进行调整。选择直接延包、小调整延包、还是调整后延包，都要因地制宜，按照有关规定，尊重村（队）情民意，让村民讨论决定。
  在这次土地延包中，对外来承包户要严格进行清理。对经营不善、不履行合同或合同不规范的，群众要求收回承包地的，应由村集体经济组织或村民委员会予以收回，发包给本村（队）农户。
  土地调整方案要符合农业生产布局，有利于增加农业投入，有利于逐步发展规模经营，有利于维护集体和群众的利益。严禁违背多数群众意愿随意打破现有生产关系，大范围、大规模重新分包耕地。按有关政策，集体分给农户使用的自留地、宅基地、竹园地等，要基本稳定，确需调整或纳入承包地的，可采取等量置换或适当补偿的办法，妥善处理好各方利益的关系。
  五、稳定现有农业适度规模经营，建立土地使用权流转机制
  要坚持自愿、有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转，稳定和发展农业规模经营。对已经由专业大户或集体经营的规模经营土地，要维护规模经营原有合同的严肃性、有效性，在明确土地承包权的基础上，由经营者与承包农户签订土地使用权转让合同，继续由专业大户或集体经营。对已形成规模经营的蔬菜、林果业、水产养殖基地等不宜分田经营的，要保持其稳定。原转让合同未到期的，可以采取“先确权、后调整”，“动账不动田”的办法，促进农业生产的发展。承包地可以在承包农户间自愿转让，也可以由农户把承包地转让给集体经济组织，再由集体通过招标投标方式转让土地使用权。在土地使用权流转中，必须规范合同，确保土地承包费的收缴和管理，建立合理的经济补偿机制。土地使用权的流转形式、期限、经济补偿标准等，应由区县或乡镇政府制定具体政策意见和实施办法，以逐步建立和规范土地使用权流转机制。
  各地推进农业适度规模经营要坚持“合理布局、稳步发展、重在效益”的方针。发展农业适度规模经营必须具备当地二、三产业比较发达，大部分农业劳动力向非农产业转移，并有比较稳定的经济收入；集体经济组织（包括经营者）有较强的投资能力和比较齐全的农业服务体系；土地耕作条件较好，农田基础设施比较完备等基本条件。符合条件的地方，可在尊重农民意愿的基础上，对承包地进行适当调整，采取专业大户、合作农场、专业队承包等多种形式，完善以家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制，加强内部经营管理，提高规模经营的效益，促进农业适度规模经营的发展。尚不具备条件的地方，切忌采取行政手段强制推行，盲目发展。
  六、认真履行承包土地的权利和义务
  稳定和完善郊区土地承包关系，既要尊重农民对集体土地的承包权，切实维护承包者的合法权益，又要教育引导广大农民严格履行承包合同约定的义务。
  农户依法获得的土地承包权，受国家法律保护。同时，承包者必须交纳承包费和承担劳动积累工的义务，服从国家建设和村镇建设合法用地的需要。承包土地不得买卖，不得进行破坏性、掠夺性经营，不得抛荒和擅自改变土地用途，也不得违反土地管理的其他规定。一旦发生上述情况，集体土地所有者有权进行处置，直至收回土地承包权。
  土地承包费是集体经济收益的重要来源，必须切实加以监督和管理。各级政府和集体经济组织要因地制宜，根据当地土地净收入水平和农民收入状况确定承包费的标准。承包费纳入农民上缴的提留统筹费范围，按本市减轻农民负担有关政策严格管理。集体经济组织收取的土地承包费应主要用于农田水利设施建设、农业服务项目的投入和村必需的管理费用，改善农业生产条件，增强集体服务功能，解决一家一户难以解决的问题。要按照《关于进一步完善劳动积累工制度促进兴修水利的意见》（沪府发[1999]5号）规定，确保农村劳动积累工的兑现率和投工效益。对土地承包费的收缴使用和劳动积累工的投入使用情况，要建立必要的专项审计制度，列入村务公开内容，接受村民的民主监督和管理。
  七、正确处理土地延包与农村长远发展的关系
  延长土地承包期，稳定和完善土地承包经营制度是一项长期的工作，与农村长远发展有着密切的联系。在土地延包确权发证中，既要落实农户的土地承包权，维护农民的利益，又要对农田水利建设、农村道路建设、集镇和中心村建设、绿化建设规划用地留有充分的余地，促进郊区经济和社会的协调发展。各区县要从实际出发，抓住土地延包工作的契机，合理调整区域性农业生产布局，规划好农民住宅和乡村道路，结合土地整治落实绿化面积，进一步深化村务公开、民主管理工作，促进农村经济和社会的协调发展。
  在开展土地延包中，还要妥善解决好乡镇、村使用土地中遗留的历史问题，结合农村土地使用制度改革、乡镇企业改革等工作，区别不同情况，采取不同措施，认真落实农民安置政策，开辟多种所有制经济就业渠道，健全农村养老、医疗、救济等社会保障制度，保障农民基本生活，维护农村社会的稳定。
  八、加强土地承包合同管理工作
  各级农村经营管理部门是土地承包合同的管理部门。各级党委和政府要重视和加强经营管理部门的建设，明确其工作职责，提出工作的要求。土地承包合同管理部门要严格依照法律、法规的规定和国务院批转的《农业部关于加强农业承包合同管理的通知》（国发[1992]52号）精神，进一步规范承包合同的内容，认真做好合同的续订、变更、解除和纠纷调解工作，依法行使承包合同的管理、监督、检查和处置权，把土地承包合同的管理工作纳入制度化、法制化的轨道。