近些年来，各地大力发展农业生产性服务业，积极探索推进服务规模经营、带动普通农户进入现代农业发展轨道的新途径，形成了农业生产托管等直接服务农户和农业生产的有效形式，对解决一些地区存在的“种不了地”和“种不好地”等问题，发挥了重要作用。今年8月，农业部、国家发展改革委、财政部三部门联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农经发〔2017〕6号），对大力推进农业生产托管提出了明确要求。时隔不到1个月，农业部办公厅便印发了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》，进一步明确了农业生产托管发展重点、制度建设以及相关要求。

“发展农业生产托管具有多方面意义。首先，农业生产托管可解决农业的老龄化、兼业化问题。因为分工分业提升了农业生产的规模化、专业化程度，最合适的人干最合适的工作，避免了兼业化现象、避免了老龄化现象。此外，农业生产托管在集约化经营、降低成本、农业绿色发展等方面同样具有重要意义。”

——农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇

农业生产托管极具生命力

农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成的农业经营方式。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，生产托管是当前农业发展的重要方向，非常符合市场经济条件下农业生产的分工细化要求，因而也更具生命力。“特别是农村大量青壮年劳动力的转移，使得过去生产互助形式难以为继。与此同时，农民市场经济意识逐步提高，也希望通过有偿形式，将自己不熟悉的农业环节交给社会化服务组织完成。”李国祥表示，农业生产托管基数小，发展速度较快，有些地区以部分农业环节托管为主，有些地区则是形成了全过程深化托管服务。

从目前实际情况来看，“谁来种地”的问题可以依托农村土地经营权有序流转形成的土地规模经营来解决。另一方面，针对“怎么种好地”这一问题，农业生产托管这一解决方案已成为目前多地着重探索的目标。

根据农业部数据，到去年年底，中国有2.3亿承包农户已经流转了4.79亿亩承包地的经营权，占整个二轮承包面积的35.1%；有接近7000万的农户把经营权部分或者全部转移出来。

但另一方面，还有很多农民自己还有能力、还有意愿耕种土地，并没有将自己的土地全部或者部分流转给第三方。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为，具体而言，这分两种情况：一种是没有劳动力，但又不愿意流转土地，希望获得从种到收全过程的服务，这就是全托管；另一种是有劳动力但又不能完成全部生产作业的，希望把耕种防收等主要环节委托给第三方服务组织，这就形成了服务的需求。

全国政协常委、经济委员会副主任陈锡文曾在不同场合多次表示：“要农民完全放弃土地经营权，他的顾虑还很多，所以在目前，要坚持两条腿并进，既要推进土地流转集中的规模经营，更要发展以土地托管、代耕、购买服务的规模经营。”

北京工商大学经济学院教授洪涛表示，农业产业化的快速发展，催生了许多经营模式，包括公司+农户、公司+基地+农户、公司+中介组织+农户等。这些新的农业产业化模式的出现，使部分零散的土地被集中起来，农业生产托管问题应运而生。“农业生产托管是一件很好的事情，在具体运营过程中要严格按照市场规范运行，最终达到保护农民利益的目的。”《指导意见》指出，农业生产托管的发展既有利于引领普通农户参与农业现代化进程、促进服务规模经营发展，也有利于促进农业节本增效、推进农业绿色生产发展。这主要体现在以下几个方面：

其一，通过服务组织的专业化服务可将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，切实解决小农经济经营方式粗放、生产效率低下等问题。

其二，通过服务组织提供专业化、规模化服务，可形成既不流转土地经营权，又能发展适度规模经营的新路径，满足了一些农户继续从事家庭经营的愿望，同时让农户分享到规模经营的收益。

其三，服务组织可以集中采购农业生产资料，降低农业物化成本；可以采用先进农作技术，充分发挥农业机械装备作业能力，降低生产作业成本；可以采用新品种、实行标准化生产，提高农产品产量和品质，实现农业节本增效。

其四，专业化的农业生产托管服务组织技术装备先进，统防统治、科学施肥等绿色生产技术的应用推广能力强，可促进农业绿色生产和可持续发展，实现“一控两减三基本”目标任务。

因地制宜发展农业生产托管

“农业生产托管不能搞一刀切，否则会损害农民利益。”在洪涛看来，我国广大地区农业生产条件差异较大，因此农业生产托管一定要实事求是、因地制宜，各地需探索多种多样的发展模式。

针对上述问题，《指导意见》明确，各地要根据本地区情况，确立在当地重点支持开展托管的农产品生产、托管环节、托管模式以及重点支持的服务规模经营形式。

在农产品生产托管方面，要把粮棉油糖等大宗农产品生产的托管作为重点支持对象，通过专业化、规模化服务提升大宗农产品生产效益，提高普通农户从事大宗农产品生产的积极性，确保国家粮食和其他重要农产品安全。

在开展托管的作业环节方面，《指导意见》要求，各地要根据当地农业生产和农户需求，确定重点支持的托管环节和服务内容，并形成支持的优先顺序。例如，作为现代农业建设的关键，有的地区可将深耕深松、工厂化育秧、烘干仓储列为优先支持的托管作业环节；有的地区为补齐农业绿色增长的短板可将统防统治、秸秆还田、地膜回收列为优先支持的托管作业环节。

在托管模式方面，各地要根据农业劳动力状况、农户的生产需求、服务组织的服务能力等因素科学确定。例如，对于农户家庭经营意愿较强的地区，可以从推广单环节托管、多环节托管入手，逐步转变农户的生产经营方式，逐步扩大托管服务覆盖面；对于农业劳动力转移程度较高的地区，可以重点推广关键环节综合托管、全程托管等模式。

在发展规模化农业生产托管方面，因各地的土地资源条件、劳动力转移程度、农业机械化发展水平等情况不同，应重点支持规模效益比较突出、带动农户比较多的服务规模经营。在难以实现大规模集中连片的半山区和半丘陵地区，重点支持相对较大规模的托管服务。

事实上，近年来已有多地开始探索不同形式的农业生产托管。比如四川的农业共营制，江苏的联耕联种等。

以四川农业共营制为例，此模式是以农户为核心主体，农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体共同经营的新型农业经营体系。具体做法为引导农户以土地承包经营权入股，成立土地股份合作社；再聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理；最后建立适应规模化种植的专业化服务体系，打造一站式的农业服务超市平台，形成土地股份合作社＋职业经理人＋服务超市三位一体的农业经营模式。

此外，洪涛强调，为确保农产品在种养殖环节的安全健康，还应把土地所有权和经营管理权有机结合起来。同时，利用云计算、物联网等大数据工具保护农民利益。“比如通过物联网技术，能清楚地知晓在某片确权的土地上有哪几家农户，一旦农业生产托管环节出现问题，则可以及时实现追溯。”

加强服务制度建设

李国祥表示，农业生产托管是一项有偿服务，在发展过程中难免遇到这样或那样的问题。在服务价格方面，对于部分托管的机械化作业模式，可以按照计量收费。但是有些服务涉及到农户与服务主体之间的责任，收费标准不好确定，而且发生纠纷的时候很难处理。“像施肥、打药等服务交出去后，可能会出现没有保质保量完成的情况，后期农业生产也将受到较大影响。”李国祥表示，农业生产托管是市场化行为，政府可结合各地实际情况，出台相关政策加强对服务组织的引导和规范。

农产品价格波动频繁，有时候即便是把土地托管给了懂农技的技术人才，粮食产量增加，但低价卖出去，农民收入依然没有保障，而对于托管户来说，也要承担着农产品价格波动所带来的风险。

艾格农业、新华社特约经济分析师马文峰认为，对于托管费用，或可以灵活收取。“如果按照固定金额收取，遇到收成不好的时候，农民获得的种植收益可能不够支付托管费用。”

河南省濮阳市开发区土地承包户杨喜泽，从2014年着手做土地托管业务，因为收益不大，几年下来从开始托管的50多亩地到现在并没有得以大规模拓展。杨喜泽说：“作为经营主体，遇到好年景自然能够赚钱，但如遭遇自然灾害，农户和咱的收益就会受到影响，反而让老百姓对咱失去信心。老百姓和咱们签订托管合同时，只会先预付部分托管费，现在主要是咱们在经营过程中普遍缺乏资金周转。再一个主要就是管理人才跟不上，现在在尝试，不敢太大面积怕到时候弄不过来赔本了。”

马文峰强调，农业生产托管依然离不开农户的参与，无论哪种托管方式都需要把托管收益与农户收益联系在一起，这样才能调动农户和服务组织的积极性。

据悉，《指导意见》还对服务标准、质量、价格、信用等方面提出了相关要求。一方面，推进服务标准建设。即鼓励各级农村经营管理部门组织有关部门、单位和农业生产托管服务组织，研究制定符合当地实际的服务标准或服务规范，并及时编成简明操作手册、明白纸或明白卡，周知服务主体和广大农户，确保服务标准得到贯彻执行。

另一方面，要加强服务价格指导。即服务组织为农户提供的农业生产托管服务价格，由供需双方按照市场机制协商确定；各级农村经营管理部门要积极协调相关职能部门，加强对服务价格的指导和监督，引导服务组织合理确定托管服务价格。

第三，加强服务组织动态监测。即探索建立服务主体信用评价机制，对服务质量不符合要求、群众不满意的服务组织，要及时予以通报并督促改正；鼓励地方探索建立托管服务主体名录管理制度，对于纳入名录管理、服务能力强、服务效果好的组织，予以重点扶持。

第四，加强服务合同监管。即加强对服务组织与农户签订合同的指导和管理，积极发挥合同监管在规范服务行为、确保服务质量、维护农户利益等方面的作用。

案例

MAP示范农场

湖北枝江

种田全程托管农民可当“甩手掌柜”

江汉平原首个MAP示范农场日前在湖北枝江市百里洲镇正式开建。该示范农场以“土地托管”为核心，解决农民“种地难、卖粮难”困境，推动现代农业的健康、快速发展。

MAP是“现代农业技术服务平台”的英文缩写，即通过合作汇聚资源，聚焦普通农户和新型经营主体的生产经营需要，立足于服务农业生产全过程，着力解决“耕地有效适度规模化”和“把地种好”的问题，提供线上线下相结合的农业综合解决方案。

枝江市政府此次携手中国中化集团公司农业事业部(以下简称“中化农业”)，将共同推进5000亩规模的MAP示范农场项目和100亩规模的MAP技术服务中心项目，改变传统种植模式成本高、污染大、效益低的状况，促进“小农户”与“大市场”深度融合贯通。

枝江市农业局局长王宏新介绍，为解决青壮年农民外出务工的问题，MAP示范农场分为全程和半程托管服务两个模式，全程托管模式即从“种”到“收”全程托管，半程托管模式则可根据需要选择服务项目，帮助农民实现“种地不下地，离地不失地”的愿景。

“MAP模式是实现农业现代化的‘关键一跳’。”枝江市委书记刘丰雷表示，中化农业MAP示范农场通过实施“土地托管”，为农民提供科学种植模式、农业机械化配套、农产品订单销售等农业生产全程社会化服务，将彻底解决农民“种地难、卖粮难”的困境。

中化农业MAP事业部总农艺师杜树海介绍，在各方的共同努力下，中化农业在枝江百里洲签约托管的土地面积达到3700亩，并已对托管土地完成土壤状况检测、种植方案制定、农业保险设计及种子资源获取等前期基础工作，目前正按照既定种植方案，启动马铃薯种植，预计在科学精准的生产方式下，可将当地马铃薯亩产从过去的1000公斤提高至2000公斤。

据了解，中化农业将在建设和经营好MAP示范农场的基础上，启动MAP技术服务中心项目的建设，建成后的MAP技术服务中心不仅可以为MAP示范农场提供技术支持，更可以为周边合作社、种植大户及农民提供涵盖土壤检测、品种规划、配方施肥、定制配药、农民培训、智慧农业、农机服务以及农业金融和农产仓储销售服务等在内的“7＋2”功能的现代农业综合服务。

“田保姆”

江苏

为农民节约生产成本逾亿元

江苏请来“田保姆”托管土地，既节省成本又增加效益，趟出了一条新路。

据江苏省供销合作总社消息，今年上半年，江苏省供销系统推进农业社会化服务面积达495万亩，其中土地托管407万亩，土地流转88万亩，帮助多种类型的新型农业经营主体、小农生产开展代耕代种、联耕联种、统防统治等专业化规模化服务，为农民节约农业生产成本1.2亿元。

近年来，围绕破解“谁来种地”“地怎么种”等问题，江苏供销系统组织社有企业、基层供销合作社、农民合作社等采取合作经营、订单服务、承包租赁等经营方式和全托管、半托管服务模式，开展耕、种、管、收、加、贮、销等环节系列化服务。今年1月至10月底，服务农田面积538万亩，其中土地托管446万亩，土地流转92万亩。

“一方面，传统农民多有‘惜地’思想，希望土地掌握在自己手里，托管的土地经营权没有流转；另一方面，土地集中流转，承包经营户市场风险大，也存在‘非粮化’‘非农化’‘亏损弃田’倾向，托管模式让双方共享收益共担风险，越来越受到欢迎。”江苏省供销合作总社理事会主任诸纪录说。

“田保姆”代管耕作，农民从土地上解放出来，不但保障粮食丰收，还能外出打工挣钱。江苏省供销合作总社办公室副主任刘国华说：“每亩地只需付几百元托管费，给地找‘田保姆’，土地年收入还由农民自己拿，种地可节省60%至70%的人力，大户也降低了融资成本。”

土地托管，既节约生产成本又增加效益。江苏省射阳县四明镇托管的土地，由于采取规模化、集约化和专业化经营，粮食品质普遍提高，产量也增加了，平均每亩地一年分别增收约200斤水稻和小麦，折合增加收入400多元。“一亩地一年1300元左右的纯收入，比土地流转的租金高多了。”村民梅鹤飞说。

盐城东台市时堰镇有全省首个新型组织形式的基层社——东时为农服务合作联社。该社为社员们提供农业社会化服务，包括联耕联种、统防统治等。仅在统防统治方面，就可以让每季水稻少用药1.5次，每亩少用药20%，节约成本约25元。民星蚕业专业合作社实行蚕茧保护价收购，并拿出加工流通环节的部分利润进行二次分配，吸引5.5万户蚕农入社，累计给蚕农二次分配6600多万元。

玉米土地托管战略联盟

山西

全产业链服务土地经营

玉米是山西种植的第一大粮食作物，近年来总面积一直在2500万亩左右，占到全省粮食种植面积的一半以上，但近年来价格走低，种玉米的收益越来越低。山西省农科院玉米研究所发起成立山西玉米土地托管战略联盟，探索“土地托管”新模式，为解决这一问题提供了答案。

山西省农科院玉米研究所所长邵林生说，“土地托管”是近年来新兴的一种农业生产性服务，在保证农民对土地的承包权、经营权和收益权前提下，农民把自己的土地委托给供销社或农民合作社，由该组织代替农民去管理土地并进行生产，土地的收成依然是农民的，农民只需支付托管费。

据了解，2014年以来，山西省农科院玉米研究所对土地流转、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体进行了大量调查研究，提出了“增益型、套餐式”土地托管模式下的玉米全产业链服务土地经营模式。

其运行模式主要是联合当地有实力、信誉高的农业企业、合作社作为组织者；让组织者联合有实力、大品牌的种子、肥料、农药、农机生产企业及粮食收购、储藏、加工企业，为托管土地进行相应的专业化服务。

“成立玉米土地托管联盟，将生产资料资源、农机资源、土地资源、人才资源，甚至金融保险、互联网资源都整合到同一条产业链上，实现了优势互补、风险共担、利益共享，而且在降低玉米生产成本的同时，把广大农民从繁重的体力劳动中解放出来。”邵林生说。

据介绍，在土地托管模式下，通过集约化生产，实现了与农资商和农机服务商的议价权，可以降低种植成本10%至20%，而且商品的品质达到了一致，通过与粮食收购企业股份化合作，粮食实现溢价，每公斤可比市场价高出3分钱到1角钱。