《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”普惠金融就是支持弱势的金融，农村相比城市是弱势的，农业跟工业相比是弱势的，农民相比城里的多数人是弱势的。因此，农村是普惠金融的重点所在地，农业是主要的产业，农民是主要的群体。　　　　　　　　    普惠金融的核心内涵

普惠金融是指能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，实际上就是让所有老百姓享受更多的金融服务，更好地支持实体经济发展。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”

普惠金融的主要内容包括以下几个方面：首先，普惠金融是一种理念。只有每个人应该拥有并实际获得金融服务的权利，才有机会参与经济发展，才能实现共同富裕，构建和谐社会。其次，实现普惠金融的途径是进行金融体系创新，包括制度创新、机构创新、产品创新和科技创新。再次，普惠金融的主要任务是为传统或正规金融机构体系之外的广大中、低收入阶层甚至是贫困人口提供机会，为贫困、低收入人口和微小企业提供可得性金融服务。最后，实现普惠金融的制度保障主要有三：一是在法律和监管政策方面提供适当空间；二是允许新建小额信贷机构的发展，鼓励传统金融机构开展小额信贷业务；三是加强社会信用体系建设。

客户层面，贫困和低收入客户是这一金融体系的中心，他们对金融服务的需求决定着金融体系各个层面的行动。微观层面，金融体系的脊梁仍然为零售金融服务的提供者，它直接向穷人和低收入者提供服务。这些微观层面的服务提供者应包括从民间借贷到商业银行以及位于它中间的各种类型的金融机构。这些服务供给者应能够正常地从国内融资来源获得资金，例如公众储蓄、批发贷款融资或资本市场的投资等。中观层面，这一层面包括了基础性的金融设施和一系列的能使金融服务提供者实现降低交易成本、扩大服务规模和深度、提高技能、促进透明的要求。这涵盖了很多的金融服务相关者和活动，例如审计师、评级机构、专业业务网络、行业协会、征信机构、结算支付系统、信息技术、技术咨询服务、培训等。这些服务实体可以是跨国界的、地区性的或全球性组织。宏观层面，如要使可持续性的小额信贷蓬勃繁荣发展，就必须有适宜的法规和政策框架。中央银行(金融监管当局)、财政部和其他相关政府机构是主要的宏观层面的参与者。

解决“钱怎么留在农村”问题

农村、农业和农民是普惠金融的重点，解决农村资金大量流向城市的逆流问题，极有现实意义。构建普惠金融体系，需要政策性、商业性合作金融与社会企业性金融形成合力，可以考虑设立普惠金融基金。同时，鼓励发展各种类型的合作金融，最现实的就是国务院扶贫办和财政部共同推动开展的1.97万个贫困村的资金互助项目和保本微利的公益型小额信贷组织。政府应给予不同程度的鼓励和支持，赋予这几种类型的组织合法地位和融资渠道，引导发展成农民自己的合作金融组织，真正实现民有、民管和民享。

十八届三中全会《决定》提出了“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”，十二五规划也有类似提法，但不像这次这么明确，单列了出来。目前的现状是农村大量资金在流向城市，仍然留有80%的金融资源服务20%群体需求的非普惠金融的感觉。如何扭转这一趋势是当前面临的大问题。因此，十八届三中全会“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”的新提法有现实和长远意义。

规定银行贷款一定比例用于三农和国家重点支持领域，在一些发达国家和发展中国家有类似的政策、法规。中国下一步也应探索制定相关法规制度来执行，从体制机制上解决“钱怎么留在农村”的问题。

笔者认为，这个问题的解决应该放在发展普惠金融体系的构想中落实。对三农的金融服务是普惠金融的根本所在。因为普惠金融就是支持弱势的金融，农村相比城市是弱势的，农业跟工业相比是弱势的，农民相比城里的多数人是弱势的。因此，农村是普惠金融的重点所在地，农业是主要的产业，农民是主要的群体。

普惠金融是一项综合系统工程

我国目前发展普惠金融面临几个矛盾，包括城乡金融不平衡；政策性、商业性和合作性金融不平衡；大中小金融机构发展不平衡；中西部和东部不平衡；直接金融和间接金融不平衡，银行资产占整个金融资产的约80%，间接融资特别大；银行机构中，大中小银行的不平衡，大型商业银行资产占60%以上。过去普惠金融做不好的原因之一就是金融机构在农村获得的存款大量流失转移到城市，中西部存款大量转移到东部，这实际上是对普惠金融的逆向发展，因此是必须解决的问题。

要扭转上述不平衡，要做的工作很多。当前中国的普惠金融，既缺商业性的小型金融机构，也缺政策性金融机构来支持普惠金融，更缺合作金融来支撑普惠金融的实现。所以，政策性、商业性和合作性金融三种形态都应发挥作用，形成合力，优势叠加、功能互补，并落到实处，这才是普惠金融发展的理想状态。

当前如何发展普惠金融是一项综合的系统工程，在此仅提出三点具体建议。

建议一是落实设立普惠金融基金的设想。保监会主席项俊波曾提出这一概念和设想，他的观点是可将所有金融机构营业收入的1%抽出来放进设立的普惠金融基金，我认为这是一个可行的好主意。可以由国家指定用途、运营机构、运作流程和监督管理规则，统一调度，用于三农为主，同时兼顾城市的弱势群体和小微企业。制定一套普惠基金管理办法来支持三农和城乡弱势群体对金融的需求，可以解决当前争论不休的农村、中西部地区用不了这么多钱的矛盾，也可能解决存款主要用于农村的实际操作问题。

建议二是大力发展合作金融。我国发展普惠金融的另一大“短板”是合作金融在减少，甚至要消亡。合作金融是发展普惠金融的主要形态之一，也是构建社会企业型金融体系的要义。

事实上，从2006年至今，国务院扶贫办和财政部在全国中西部为主的地区的约1.97万个贫困村开展了“贫困村互助资金”项目，现有近百亿元的资金在周转，这是非常现实、宝贵的合作金融的雏形和基础。村一级农民自己的金融组织，相当于国际上被称为vi11age-banKing类的机构，相当于农民在村里自己组织的小银行，可以吸收社员的存款、放贷，农民以资金入股成为股东，在社员之间进行资金互助。

这种合作金融的雏形和基础应保留下来，加以专业培训和管理、进行有效运行和风险防范制度机制的规范引导，完善外部监管和内部管理，呵护其健康成长和发展壮大。本着因地制宜、区别对待、分别指导的原则，在法律上承认其合法地位，建立起农民自己的真正的合作金融机构。如发展得好，政府和金融机构则应该进一步对其提供支持和帮助。

2009年，银监会发布《新型农村金融机构2009年-2011年工作安排》，推出三种新型金融机构，其中就有一种为农村资金互助社，截至目前批准了49家，而财政部和扶贫办推动的贫困村互助资金项目开展得红红火火，形成了农民初级的合作金融形态。因此，这近两万个贫困村不应任其自生自灭，而应以此为基础，真正使之发展成为合规的有前景的农民资金互助社。对其的规范管理，可以参考银监会2007年出台的《农民资金互助社管理暂行规定》的主要原则。

建议三是扶持公益性小额信贷组织。合作金融和社会企业的另一种形式是公益性小额信贷组织(即以弱势群体为服务对象，且可实行自负盈亏的机构)，它是学习借鉴孟加拉国“乡村银行”模式的产物。目前在中国有300多个公益性的保本微利小贷组织，它们在贫困地区帮助弱势群体，只对中低收入和贫困农民放贷，利率适当，单笔贷款额度集中在几千到上万的小额贷款，而且，不少机构已实现保本微利和可持续发展。这类组织也是普惠金融的践行者。如果把上述三种形态的金融组织做好了，中国的普惠金融就迈出了一大步。

最后，在十八届三中全会提出指导方针后，如何把普惠金融落到实处，既需要顶层设计，也需要自下而上的实践和因地制宜的试点，顶层设计是“看准了的东西就可以做”，比如说设立“普惠金融基金”，就可以率先出台一套方案。对于合作金融和社会企业类金融机构的发展，从下而上的试点加以推动可能更适合当前的实际。