2007年10月16日，《上海市促进农业科技进步若干规定（草案）》报市人大常委会39次会议审议，59票赞成，1票弃权，审议通过，并已于2007年12月1日正式实施。《上海市促进农业科技进步若干规定》（以下简称《规定》）立法历时三年半，是全国第一个就促进农业科技进步的地方性法规。它的实施，对于促进上海农业科技进步具有重要的意义。

    一、立法的背景与必要性

    农业科技进步是发展现代农业的重要支撑，也是推进社会主义新农村建设的一项基础工作。《中华人民共和国科学技术进步法》明确规定，要“依靠科学技术进步，振兴农村经济”。2004年以来，中共中央、国务院连续四年在1号文件都强调加快农业科技进步，都对农业科技进步提出明确要求。2007年1号文件提出“科技进步是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路。必须着眼增强农业科技自主创新能力，加快农业科技成果转化应用，提高科技对农业增长的贡献率，促进农业集约生产、清洁生产、安全生产和可持续发展”，把“用现代科学技术改造农业”，作为推进农业现代化的一项重要内容。

    2006年5月，胡锦涛总书记在视察上海农村时强调“发展农业与农村经济，必须依靠科技进步和创新”，对上海农业和农业科技发展提出了新的要求。

    （一）立法的必要性

    市委、市政府十分重视农业科技进步工作，2004年市委10号文件指出，“要充分利用特大型城市科技力量雄厚和工业体系完整等优势，发展上海农业科技。加大对农业科研的推广经费的投入比重，每年落实一批科技兴农项目”。2006年7月，市委八届九次全会提出了“必须加快农业科技进步，使上海农业科技进步贡献率每年提高2～3个百分点，到2010年，上海农业科技进步贡献率争取达到70％左右”。2006年11月，市政府又召开了农业科技创新工作会议，就上海进一步促进农业科技进步工作明确了总体目标、具体任务和要求。

    市人大非常关注上海农业科技发展，多次对郊区农业科技工作进行了视察。在上海市促进科教兴市战略实施的地方立法框架总报告中指出“上海经过长期实践，已明确农业科技发展目标和需要解决的有关体制、机制、投入、人才、设施建设等瓶颈问题，立法条件已基本成熟。通过制定法律，使农业科技发展纳入法制化的轨道”。

    农业科技进步是上海突破资源制约，实现现代农业发展目标的必由之路。上海土地资源有限，人均耕地面积仅0.26亩，远远低于全国1.4亩的平均水平。因此，通过农业科技进步突破资源瓶颈，是上海发展现代农业的重要途径，也是世界发达国家和地区的成功经验。如荷兰等同样土地资源稀缺的国家，依靠科技进步，提高农业劳动生产率和土地产出率，成为农产品出口大国。上海的资源条件也决定了必须依靠科技进步转变农业经济增长方式，实现农业的集约生产、清洁生产、安全生产和可持续发展。

    （二）立法的可行性

    近几年来，上海农业科技工作围绕现代农业建设，通过创新机制，完善政策服务，鼓励和引导产学研相结合，在构建人才高地，农业科技自主创新、成果转化应用和农业技术推广等方面取得了新的成果，为农业科技进步立法创造了有利条件：

    一是农业科技的支撑作用进一步增强。上海农业生产基本实现良种化，郊区奶牛、生猪良种率达到100％；水稻良种覆盖率达到93.6%以上；蔬菜良种覆盖率达到95%以上。

    二是农业科技自主创新能力不断提升。如育成世界第一份节水杂交旱稻不育系；生物农药“申嗪霉素”是我国第一个自主研制开发的一类新药，达到当今国际水平；农业信息化开发应用水平在全国处于前列；转基因生物安全评价和检测技术得到了国际同行的认可。

    三是农业科技服务全国的能力不断加强。生产的纯种荷斯坦奶牛冷冻精液市场份额占全国的40 %左右；通过引进、消化吸收和再创新研发的智能温室及其配套产品，替代进口，占全国市场份额的50％以上。上海农业科技进步，对于农业增效、农民增收已经发挥了重要作用。

    四是农业科技进步的政策制度逐步完善。近年来，上海就促进农业科技进步出台了一系列政策文件，如：《关于加快本市农业科技化进程若干意见》、《关于本市进一步实施科教兴农战略的若干意见》、《上海市科技兴农重点攻关项目招标投标工作管理办法》、《上海农业“四新”技术推广项目实施办法》、《上海农业引进、消化、吸收项目实施办法》、《关于加快农业科技化进程的若干意见》、《关于推进科技兴农项目的实施意见》等等。这些文件和政策措施，在推进上海农业科技进步中发挥了重要的作用，受到了广泛的好评，为促进农业科技进步立法创造了比较成熟的条件。

    （三）立法的迫切性

    上海农业科技工作虽然取得了一定的成绩，然而，现有的农业科技支撑体系还难以满足发展高效生态现代农业的需要。与发达国家和地区相比，上海农业科技总体水平仍有较大差距，需要在体制机制上不断完善。

    一是农业科技创新的整体水平有待进一步提升。从总体来看，上海农业科技创新这几年已经有了很大进步，但自主创新成果的数量和质量还有一定差距，在全国有重大影响的农业科技成果不多，对全国农业科技的辐射示范作用还比较有限。2006年，上海农业科技进步贡献率虽已达到58%，高于全国平均水平，但世界发达国家的农业科技进步贡献率都在80%以上，德国、法国、英国、以色列已经达到或者超过90%。

    二是农业科技成果的转化能力有待进一步增强。“十五”期间，上海农业科技成果共获得国家科技进步奖一等奖1项、二等奖2项；获得市科技进步奖一等奖12项、二等奖32项、三等奖56项，包括这些获奖成果在内的大量农业科技成果，都需要加快转化。但是，由于产学研脱节、科研成果与农业生产的实际需求没有有效结合等原因，一些成果在实践中没有得到开发应用，无法转化为现实生产力；有的虽然进行了转化，但开发应用程度较低。据我委对2001年以来验收的科技兴农项目成果的跟踪调查，农业科技成果转化率约为50%左右，与世界发达国家70%-80%的农业科技成果转化率相比，差距比较明显。当前，新一轮的农业科技革命已在世界范围内兴起，生物技术、基因重组技术和信息技术等开始应用于农业科技领域，对这些高新科技实施成果转化，上海尚处于起步阶段。

    三是基层农业技术推广体系有待进一步完善。目前，基层农业技术推广机构尤其是乡、镇级农业技术推广机构，普遍存在职能定位不明确、工作经费得不到保障等问题。截止2006年底，全市74个区、县级农业技术推广机构中，自收自支和差额拨款的单位接近20%，113个乡、镇级农业技术推广机构中，自收自支和差额拨款的单位超过60%，差额拨款部分难以满足农业技术推广机构履行公益性职能所需的经费。此外，科研院所、高等院校等在农业技术推广中的作用还没有充分发挥，农业科技人员深入农村开展农业技术推广服务的积极性还不高，需要进一步激励和引导。

    综上所述，为了深入贯彻有关法律、行政法规和中共中央、国务院关于农业科技进步的有关政策，进一步发挥科技进步对农业发展的支撑作用，本市制定一部促进农业科技进步的地方性法规十分迫切和必要。

    二、立法的基本原则与思路

    （一）基本原则

    《规定》坚持了以下三个原则：

    1、坚持把鼓励促进作为立法基调

    促进农业科技进步立法在全国属首例，因此《规定》以鼓励和促进为基调，通过建立激励和保障机制，推进本市农业科技进步。如：通过安排科技兴农项目的资金，确保本市对农业科技的投入和持续、稳定的支持，激励和保障科技人员开展农业科研攻关、技术推广、成果转化和引进消化吸收再创新。通过编写本市农业科技成果目录进行推介，加强成果持有者与成果需求者的沟通。采用政府给予后补助的办法，引导单位和个人开展农业科技创新和成果转化等。

    2、坚持把解决突出问题作为重点

    促进农业科技进步涉及的因素很多，《规定》结合上海发展集经济、生态、服务等功能于一体的高效、生态现代农业实际情况，重点突出农业科技的研究、农业科技成果的转化、农业技术的推广，以及促进这三个重要环节发展的保障因素，并对这三个重要环节及其保障因素作了制度性规定。

    3、坚持把可操作性贯穿立法始终

    《规定》虽然是一个促进性的法规，但是不只有倡导性的内容，而是一个可执行、可检查、可规范的具有实效性和可操作性的地方性法规，因此《规定》除了个别宣示性条文外，更注重的是可操作性。

    （二）基本思路

    《规定》在总体思路上把握了以下三点：

    一是围绕“用现代科学技术改造农业”，加快发展生态、高效现代农业的要求，将中共中央、国务院关于促进农业科技进步的重大方针和长期有效的政策措施，以及上海农业科技改革发展的成功经验，转化为法律制度。

    二是围绕当前和今后一段时期，农业科学技术研究、农业科技成果转化和农业技术推广活动中最迫切需要解决，又有条件解决的问题，完善相关制度。突出重点，不片面追求体系完整，《规定》采用了“若干规定”的体例。

    三是紧紧围绕研究、转化和推广这一链条，体现产学研在各个环节上的结合，努力实现产学研功能和资源优势的集成，以及生产要素的优化组合。

    三、《规定》的主要内容

    《规定》共计十五条，第一条是立法的目的依据，第二条是适用范围，第三条是政府职责，第四条是管理部门，第五条是农业科技资金投入，第六条是农业科技项目，第七条是农业科技研究，第八条是农业科技成果转化，第九条是基层农业技术推广机构，第十条是知识产权保护，第十一条是农业科技信息服务，第十二条是农业科技人才培养，第十三条是专业技术培训和推广，第十四条是法律责任，第十五条是实施日期。

    （一）关于目的依据与适用范围

    《规定》的立法目的是为了进一步促进农业科技进步，加快现代农业发展，通过立法，把促进农业科技进步纳入法制轨道，加大科技进步对建设现代农业和新农村建设的支撑力度。立法依据是国家农业法、科学技术进步法等法律法规，以及中共中央、国务院等一系列有关文件精神。

    第一条 为了促进农业科技进步，加快现代农业发展，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本规定。

    《规定》将适用范围确定为上海市行政区域内的农业科学研究、农业科技成果转化、农业技术推广、农业技术培训及其相关管理活动。即，

    第二条 本市行政区域内的农业科学研究和技术开发、农业、科技成果转化、农业技术推广和培训及其相关管理活动，适用本规定。

    （二）关于管理体制

    《中华人民共和国科学技术进步法》第八条第一款明确规定，“国务院科技行政部门，负责全国科学技术工作的宏观管理和统筹协调。国务院其他有关行政部门，依照国务院规定的职责范围负责有关的科学技术进步工作”。

    在本市实践中，市和区、县科技行政部门负责本行政区域内科学技术工作的宏观管理和统筹协调，农业科技进步工作主要以市和区、县农业行政部门为主组织实施。综合上位法有关规定和本市的实际做法，《规定》明确，市和区、县科技行政部门依法对农业科技进步工作进行宏观管理和统筹协调，市和区、县农业行政部门按照本规定负责农业科技进步工作。即，

    第四条 市和区、县科技行政管理部门依法对农业科技进步工作进行宏观管理和统筹协调。
    市和区、县农业行政管理部门按照本规定负责农业科技进步工作。
    市和区、县人民政府的其他有关行政管理部门依照各自职责做好农业科技进步的相关工作。

    （三）关于政府投入

    农业是自然风险和市场风险并存的产业，涉及到国计民生，是国民经济的基础。农业科技具有公益性、区域性和长期性等特征，这就决定了农业科技进步必须以稳定的投入增长机制为基础。世界上许多发达国家用于农业科技的投入与农业总产值的比重都已超过1%以上。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确指出，要把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高农业科技在国家科技投入中的比重。为此，《规定》明确了政府职责，要求市和区、县人民政府应当加大对农业科技进步的投入，并指明了投入的方向。同时，根据目前推广体系的现状，特别明确了乡镇人民政府在农业技术推广和应用上应担负的责任。即，

    第三条 市和区、县人民政府应当把农业科技发展纳入国民经济和社会发展总体规划，增加对农业科技进步的投入，建立和完善农业科技的管理机制和创新、服务体系。
    乡、镇人民政府应当采取措施，促进农业技术的推广和应用。

    在资金安排上，考虑到科技兴农项目的资金投入是本市农业科技工作的重要方面，占全市农业科技投入的比重较大。科技兴农项目的资金从1985年开始设立，该项资金每年列入农委部门预算，并逐年增加。主要用于科技兴农重点攻关、技术成果推广、科技成果转化和引进消化吸收再创新等四类项目，并明确了各类项目的重点，如攻关项目侧重于解决农业生产中关键瓶颈问题；推广项目重点是农业新品种、新技术、新装备、新材料；引进消化吸收再创新项目重点引进国际先进的农业品种、装备、技术和材料并进行再创新等。

    市和区、县发展改革、科技、教育、环保等行政主管部门对农业科技进步非常支持，分别根据各自的职能，安排资金用于促进农业科技进步的项目：如市科委每年设有一批农业科技发展项目；由市发改委牵头分别于2004年和2005年，确立“优质奶牛肉牛育种”、“花卉种质创新和产业发展关键技术”两个项目为市重大产业科技攻关项目；市教委积极开展农村教育和农民培训；市环境保护部门开展了对农田环境保护和建设农业生态环境的科技研究和推广等工作。因此，《规定》对这些资金的投入设置了制度安排。同时，鼓励企业事业单位、社会团体和其他组织以及个人参与对农业科技进步的投入。即，

    第五条 本市建立政府主导、社会参与的农业科技投入体系，实现稳定的投入增长。
    本市应当根据农业科技发展规划，安排用于农业科技攻关、成果转化、技术推广和技术引进等科技兴农项目的资金。
    市和区、县人民政府的有关行政管理部门应当按照本部门的计划，安排促进农业科技进步的资金。
    本市鼓励企业事业单位、社会团体和其他组织以及个人参与对农业科技进步的投入。

    （四）关于农业科技项目

    为进一步加强对科技兴农项目的管理，1992年，本市成立了由市财政和农业行政部门组成的科技兴农重点攻关项目管理办公室，负责本市科技兴农项目的组织协调和管理。经过多年来的实践，本市已积累了项目招投标等许多行之有效的管理经验。

    为从立法层面进一步规范包括科技兴农项目在内的政府财政性资金设立的农业科技项目的管理，提高项目管理的水平，《规定》从制度建设入手，对这类项目从申报、立项、实施、验收和成果应用等实施全过程的跟踪管理。一是实行招投标制度和专家评审制度，保证项目管理的公开、公平、公正；二是实行资金使用监管制度，确保项目资金的合法、合理使用；三是实行项目成果的追踪问效制度，延伸项目管理的触角，切实提高政府投入的效益；四是实行信用评估制度，增强项目承担单位及相关人员的信用意识，并为项目管理提供必要的信用信息。即，

    第六条 以市或者区、县财政性资金设立农业科技项目的，项目主管部门应当公开发布立项指南。
    农业科技项目符合招投标条件的，应当按照国家和本市有关规定实行招投标。
    项目主管部门应当建立专家评审、项目承担单位及相关人员的信用评估、资金使用监管、项目成果绩效评估等制度。

    （五）关于农业科技成果转化

    首先，农业科技成果转化是促进农业科技进步重要途径，一项农业科技成果的转化，可以为农业生产创造巨大的效益，可以使农业发展实现大的飞跃。《规定》重在强化政府的促进力度，奖金投入可以带动科研环节，为此，在《规定》中增加了“种源、装备、生态和信息等领域的”表述，明确现代农业发展方向。同时鼓励科研院所、高等学校、企业以及农民专业合作社等农业生产经营组织，申报国家的农业科技研究重大项目。凡获得国家农业科技研究重大项目的，按照本市有关规定，给予配套项目支持。即，

    第七条 市和区、县人民政府的科技、农业等行政管理部门应当支持科研院所、高等学校、企业以及农民专业合作社等农业生产经营组织开展种源、装备、生态和信息等领域的现代农业科技研究，参与农业标准的制定和修订。
    鼓励科研院所、高等学校、企业以及农民专业合作社等农业生产经营组织，申报国家的农业科技研究重大项目。凡获得国家农业科技研究重大项目的，按照本市有关规定，给予配套项目支持。

    同时，为了引导和激励农业科技成果转化，《规定》确认了相关优惠政策：

    第八条 本市应当定期编制农业科技成果目录，并向社会公布。
    对下列农业科技成果转化活动，根据国家和本市有关规定给予税收、贷款的优惠或者研发经费的补助：
    （一）企业与科研院所、高等学校、农业技术推广机构合作，向农户推广农业新品种、新技术的；
    （二）农业科技成果权利人采取成果转让、以成果作为投资或者许可他人使用成果等方式转化农业科技成果的；
    （三）自主创新取得农业科技成果的权利人，在本市经成果转化产生重大经济和社会效益，且未获得政府资助的。

    （六）关于基层农业技术推广体系

    基层农业技术推广体系是农业科技成果转化的依靠力量，也是实施科教兴农战略的重要载体。为此，《规定》着力构建以农业技术推广机构为主导，村级农业技术服务队为补充，农业科研院所、高等院校和涉农企业广泛参与的多元化基层农业技术推广体系。

    一方面，根据《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发[2006]30号），要求区、县和乡、镇人民政府应当按照科学合理、集中力量的原则，设置综合性的农业技术推广机构，同时，规定了基层农业技术推广机构的六项公益性职能，要求将履行公益性职能所需的经费纳入同级人民政府财政预算，以解决目前本市基层农业技术推广机构在职能定位、经费保障等方面存在的问题。

    另一方面，针对村一级农业技术推广力量薄弱的现象，在总结本市一些乡、镇和村级农业技术推广实践经验的基础上，明确乡、镇人民政府可以采用购买服务的方式，聘用农业技术人员组建村级农业技术服务队伍，开展农业技术推广服务。即，

    第九条 区、县和乡、镇人民政府应当根据农业发展需要，按照科学合理、集中力量的原则，设置综合性的基层农业技术推广机构。
　　基层农业技术推广机构应当承担下列公益性职能：
　　（一）引进、试验、示范农业关键技术；
　　（二）监测、预报农作物和林木病虫草害、动物疫病等农业灾害，提供防治和处置技术指导；
　　（三）提供农产品生产过程中的质量安全检测、监测和检验技术服务；
　　（四）提供农业资源、农业生态环境、农业投入品使用的监测技术服务；
　　（五）提供农业技术公共信息和教育培训服务；
　　（六）其他公益性农业科技服务工作。
　　乡、镇人民政府可以采用购买服务的方式，聘用农业技术人员，组建村级农业技术服务队伍开展农业技术推广服务。 
    基层农业技术推广机构履行公益性职能所需的经费，纳入同级人民政府财政预算。

    此外，《规定》要求农业、科技、教育等行政部门组织有关科研院所、高等院校和农业技术推广机构开展农业科技下乡、入户活动，并鼓励农业科技人员到基层开展农业技术推广工作，以充分发挥科研院所、高等院校、农业技术推广机构以及广大农业科技人员在农业技术普及和推广中的作用。即，

    第十一条 市农业行政管理部门应当建立和完善农业科技信息平台，为农业科学研究、技术开发和农业生产、经营活动提供服务。 
    鼓励科研院所、高等学校、企业以及农民专业合作社等农业生产经营组织为农业生产、经营和科技研发活动提供科技信息服务。

    （七）关于知识产权保护

    农业知识产权是保护农业科技立法的一个重要方面，它包括涉农专利、商标、原产地保护、软件著作权、植物新品种保护等方方面面。《规定》根据现有法律、法规和相关行政管理部门的实际操作情况，增加对农业方面的专利权和农产品地理标志的保护。同时，通过增强相关行政管理部门的服务意识和加大资金资助力度来强化这一内容。为此，《规定》明确本市依法保护农业方面的专利权、植物新品种权、农产品地理标志等知识产权。有关行政管理部门应当依照各自职责为申请人、权利人提供相关服务。农业等行政管理部门应当鼓励企业事业单位和其他组织以及个人申请农业方面的知识产权。获得植物新品种权和农产品地理标志的，可以按照本市有关规定，向市农业行政管理部门申请植物新品种权和农产品地理标志的申请费、审查费等资助。即，

    第十条 本市依法保护农业方面的专利权、植物新品种权、农产品地理标志等知识产权。有关行政管理部门应当依照各自职责为申请人、权利人提供相关服务。
    农业等行政管理部门应当鼓励企业事业单位和其他组织以及个人申请农业方面的知识产权，获得植物新品种权和农产品地理标志的，可以按照本市有关规定，向市农业行政管理部门申请植物新品种权和农产品地理标志的申请费、审查费等资助。

    （八）关于农业科技人才

    发展现代农业必须加快农业科技人才的培养和开发，要海纳百川，集聚更多的人才投身到本市科技兴农中来。《规定》要求有关行政主管部门应制定农业重点领域的科技人才开发目录，支持科研院所、企业等单位引进国内外优秀人才，并根据国家和本市有关规定建立和完善相应的激励机制。同时，鉴于目前有志于从事农业科技工作的学生不多，为了鼓励学生报考农业专业，根据中共中央、国务院2007年1号文件中关于“有条件的地方可减免种植、养殖专业学生的学费”的要求，提出本市应当采取措施减免高等学校和中等职业学校中种植、养殖等专业学生的学费。即，

    第十二条 本市应当加强农业科技人才的培养。

　　本市应当制定农业重点领域的科技人才开发目录，支持科研院所、高等学校、企业、农业技术推广机构以及农民专业合作社等农业生产经营组织等培养和引进高层次农业科技人才，并按照国家和本市有关规定建立、完善相应的激励机制。
    教育等行政管理部门应当发展农村职业技术教育和农村成人教育，扩大职业教育面向农村的招生规模。本市应当采取措施减免高等学校和中等职业学校中种植、养殖等专业学生的学费。

    （九）关于农民的农业技术培训

    实现农业现代化，农民是主体。农民农业技术水平的高低，直接影响农业科技成果转化和农业技术推广的成效，而农业技术培训是提高农民农业技术水平的基础性工作。《规定》明确政府应当在农民的农业技术培训中充分发挥公共服务职能，要求市农业行政部门会同有关部门制定面向农民的农业技术培训计划，重点加强对农民的专业技术和实用技术培训，市和区、县农业行政部门以及乡、镇人民政府应当会同有关部门，利用各类培训中心和广播、电视、网络等各类教育设施，免费为农民提供农业技术培训。即：

    第十三条 市农业行政管理部门应当会同有关行政管理部门制订农业科技人员的专业培训计划和农民的专业技术、实用技术等农业技术培训计划并组织实施，免费为农民提供农业技术培训。
    市和区、县科技、农业、教育等行政管理部门应当按照国家和本市有关规定，组织有关科研院所、高等学校和农业技术推广机构到乡、镇、村开展农业技术推广工作，提高农民应用农业技术的能力。

    （十）关于上海农业科技服务全国

    根据上海农业的特点，在《规定》中的第八条和第十条中增加两款关于上海农业科技服务全国的规定。分别是“鼓励科研院所、高等学校、企业以及农民专业合作社等农业生产经营组织，申报国家的农业科技研究重大项目。凡获得国家农业科技研究重大项目的，按照本市有关规定，给予配套项目支持。”和“鼓励和支持本市农业科技成果权利人以成果转化等形式为其他地区发展现代农业提供服务。”

    （十一）关于相关法律责任

    《规定（草案）》根据责、权、利相一致的原则，对项目主管部门、农业技术推广机构、市、区、县和乡、镇人民政府以及相关行政部门的各类相对人都明确了法律责任。即，

    第十四条 违反本规定的行为，法律、行政法规有处理规定的，从其规定。
    行政机关工作人员违反本规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。