办理结果：解决采纳 

市十五届人大三次会议第0310号代表提出的“关于充分利用农村闲置存量建筑，缓解乡村振兴用地紧张的建议”收悉，经研究，现将办理情况答复如下： 

郊区农村是上海后续发展的战略空间，乡村振兴事关上海城市发展全局。近年来，本市在实施乡村振兴战略，推进新型城镇化和推进城乡发展一体化过程中取得一些成绩。但目前本市城乡发展中不平衡、不协调问题仍比较突出，城乡差距依然明显。比如，您在代表建议中提出，随着近年来农村建设用地减量化，一些可承载配套服务的建设用地越发稀缺，使得需求越发旺盛的公共配套服务及相关产业无处“安放”，制约了农村融合发展，乡村振兴土地供给无法保障。这种情况是客观存在的。

为了深入贯彻实施乡村振兴战略，提高乡村规划科学性，激活乡村土地要素，优化乡村空间布局，提升乡村生态环境，我委配合市规划资源局、市发改委等相关职能部门积极研究、创新思路，努力为乡村振兴提供规划土地政策支撑。

一、研究制定推进乡村振兴的规划土地支持政策

按照《中共上海市委上海市人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见〉的实施意见》（沪委发〔2018〕7号）文件精神，我委配合市规资局围绕乡村振兴战略实施的近、中、远期目标，在深入调研、全面摸底的基础上，探索超大城市乡村振兴的空间规划和土地管理新模式、新路径，强化制度性供给，研究制订了《关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见（试行）》，并于2018年11月由市政府办公厅转发。

《实施意见》明确“在符合土地利用总体规划的前提下，区政府可以通过郊野单元（村庄）规划调整优化保留村的村庄建设用地布局，形成相对集中、集约高效的建设用地结构。区、镇总体规划可预留适量规划建设用地空间及规模用于单独选址的乡村公共服务设施、休闲农业和乡村旅游项目等建设。郊野单元（村庄）规划明确的村庄用地范围调整（宅基地归并平移等），以及单独选址的乡村公益设施等建设项目用地，允许通过永久基本农田布局优化予以落地。在符合区域控制要求和满足乡村景观风貌塑造的前提下，保留村内统一规划、集中建设的农民住房以及乡村公共服务设施可按规划适当提高建筑高度，优化乡村空间形态，丰富农民住房类型，提高土地空间效率。”

在盘活存量资源，满足乡村用地需求方面，《实施意见》明确要适度加强指标倾斜，保障生产生活用地。各区在编制土地利用年度计划中，低效建设用地减量化形成的用地指标，要向乡村地区倾斜，向保留村集聚，优先用于农民集中居住和公共服务设施、休闲农业和乡村旅游项目等。在符合相关法律法规和规划的前提下，农村集体经济组织可通过规范的民主程序，协议有偿收回闲置宅基地、乡镇企业等用地，通过集体建设用地使用等方式，保障农村公共服务设施、新产业新业态用地需求。

二、积极推进乡村振兴示范村建设

2019年6月，本市建成了首批9个乡村振兴示范村，在总结首批示范村成功经验的基础上，我委积极推进第二批乡村振兴示范村建设，根据乡村资源环境承载能力，指导基层盘活用好乡村存量资源要素，通过联营、合作等方式，撬动各类市场资源投入示范村建设。一是积极推进乡村振兴项目落地。土地是乡村振兴需要配套服务及相关产业的首要保障，为缓解示范村建设过程中遇到的土地指标问题，我委建立市区镇三级协同机制，积极与规土部门协调沟通，采取并联审批方式，建立绿色审批通道，加快用地审批手续办理。二是推进农民相对集中居住。以村庄布局规划为引导，围绕产业发展的目标，引导闲置农房用于公服设施和产业项目。以革新村为例，革新村是召稼楼古镇所在地，在示范村建设过程中，将分布零散且少于20户的16个农居点集中归并至2个，结余出来的土地用于召稼楼古镇二期开发，建立村经济造血机制，新建的居住区不仅功能健全、设施升级，更具有毗邻召楼古镇的区位优势，为村民参与旅游开发打下基础，村民通过民房流转实现了创收。塘湾村在整合、归并零星集体建设用地的基础上，充分利用了198减量化退出的存量建筑，围绕母婴康养服务、亲子度假、学前教育等产业打造中国首个母婴康养村。三是指导各区着力推进农业产业转型升级。根据规划落实相关用地，以特色农业带动旅游发展，积极发展创意农业、休闲农业和乡村旅游业等新业态。

三、鼓励盘活农村闲置宅基地及其房屋资源

早在2005年11月，市农委出台《关于推进本市农业旅游发展的若干意见》，明确提出要“完善农村土地使用权流转机制，激活农村宅基地资源。要根据农民意愿，在满足农民居住自用的基础上，引导将多余产权房入股参与建设集中的、规模型产权式农业旅游住宿设施，开展农业旅游经营活动”。2017年11月，原市规土局《关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见》也明确提出“鼓励农村集体经济组织通过规范的民主程序，协商收回闲置宅基地、非本集体经济组织成员因房屋继承占用存量宅基地等，现状房屋由农村集体经济组织统一管理，保持原批准用途不变的前提下，可以临时用于民宿体验、餐饮服务等休闲农业和乡村旅游服务设施”。2018年9月，市政府出台《关于促进本市乡村民宿发展的指导意见》，“鼓励利用农村依法建造的宅基地农民房屋、村集体用房、闲置农房、闲置集体建设用地等资源，为旅游者休闲度假、体验当地风俗文化提供住宿、餐饮、农副产品展销等服务”。随着我市农业结构的持续调整和农村经济新增长点的引导培育，除了民宿和农业旅游，部分区在盘活存量宅基地资源用于休闲养老、创意产业、总部办公、人才公寓等方面进行了颇有成效的创新探索。通过盘活利用闲置宅基地，一是有效回应了城市居民的休闲需求，解决了工业园区企业的办公和员工住宿难题。二是农民通过将存量宅基地对外流转，发挥了资源效能，增加了农民的财产性收益；部分农民在民宿就业，增加了工资收入。三是集体经济组织通过兴办民宿，拓展了集体经济发展途径，做大做强了集体经济。四是农家乐、民宿等产业不断吸引顾客，也带动了农产品的销售，也促进了一产的发展。但我们也看到，虽然上海在盘活利用存量宅基地方面取得了一定的进展，但与浙江、江苏等周边兄弟省相比，在相关产业发展的形态、规模、品质和特色方面还存在不小的差距。究其根本，问题在于我市宅基地管理相关制度改革、政策配套、操作规则还不清晰、不到位。

2019年8月26日全国人大常委会审议通过新的《土地管理法》。新《土地管理法》对农村宅基地管理作了新的制度安排，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。9月30日，农业农村部下发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，要求突出服务乡村振兴，在坚持集体所有、农民主体、规划先行的基础上，因地制宜、分类指导，积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作。根据上述法律、政策并结合《上海市农村村民住房建设管理办法》（市政府16号令）施行以来的宅基地管理实际，经多次研究讨论，我委会同市规资局、市住建委研究提出了进一步加强本市农村宅基地管理工作的意见。在鼓励盘活闲置资源等方面，我们从机制体制上作了进一步的细化完善。下阶段本市开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，要严守土地集体所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。充分尊重农民意愿，调动农民参与的积极性和主动性，切实保护农民合法权益。鼓励村集体和农民通过自主经营、合作经营、委托经营等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游、养老休闲等产业。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。引导有实力、有意愿、有责任的各类市场主体有序参与盘活利用工作。依法保护各方合法权益，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。

四、研究启动农村宅基地及其房屋补充信息调查工作

为进一步掌握本市农村宅基地及房屋等基础信息,加强规范农村宅基地管理，为盘活存量闲置宅基地及其房屋资源奠定数据基础，根据国家相关法律规定和市委市政府2020年乡村振兴重点任务安排，我委会同市规资局拟组织开展本市农村宅基地补充信息调查工作。通过开展补充信息调查，进一步保障农户居住权益，合理解决农民集中居住推进过程中涉及如土地换保障人员、“小农民”“小市民”等特殊群体的宅基地及其房屋权益问题。建立覆盖全市的农村宅基地、房屋、农户、户内人员等全方位基本情况和动态变更数据库，为启动农村宅基地及其房屋不动产确权登记奠定数据基础。

本次农村宅基地补充信息调查按照“应调尽调”的原则，面向全市9个涉农区（闵行、嘉定、宝山、浦东新区、奉贤、松江、金山、青浦、崇明）集体所有土地上的农村宅基地及其住房。以2020年1月1日为基准时点，在第三次国土调查和农村地籍更新调查的基础上，根据当前宅基地管理需求，查漏补缺，完善相关数据。注重对农村宅基地土地权属、房屋使用情况、户内成员资格权等内容的调查，具体包括宅基地面积、房屋建筑面积、现状户内集体经济组织成员数、宅基地一户多宅、房屋取得方式、房屋使用状况、出租面积、翻建时间等。 此项工作由市农业农村委、市规资局负责工作指导，各区制定宅基地补充信息调查工作方案和推进计划；乡镇按照市、区有关要求，制定具体调查实施方案；村（组）明确具体负责人，按照有关要求具体开展调查，拟于今年11月底前完成。

下阶段，我们将配合相关部门继续做好农村存量资源盘活利用工作。

                          上海市农业农村委员会

                            2020年5月27日