王淳委员：

  您提出的“关于创新上海农业高质量发展土地配置类型和利用方式的提案”收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

  您提出的“创新‘复合型农业用地’，满足功能符合需求”和“推行农业上楼计划”的建议，对严守耕地红线，平衡生产与配套需求，实现“高科技、高质量、高附加值”的都市现代农业发展目标有着积极的现实意义和指导作用。

  一、相关工作情况

  为深入推进乡村振兴战略实施，助力都市现代农业高质量发展，2024年4月市规划资源局会同我委印发《关于加强农业现代化发展 推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见》（沪规划资源乡〔2024〕110号，以下简称“110号文”），坚持分类管理、综合施策，促进农村一二三产业融合发展和节约集约用地，结合布局特点和功能属性，创新探索“农业类融合用地”，强化分类配置、弹性适应、空间组合、用地复合和功能融合。政策发布后，我们在全市开展政策培训和座谈调研，持续跟踪日常管理中基层反映的问题和建议，全面汇集政策口径，于2025年5月印发《关于优化本市设施农业用地管理有关工作的通知》（沪规划资源乡〔2025〕171号，以下简称“171号文”），进一步优化设施农业用地办理流程，提升项目审批效率和管理规范，为现代农业高质量发展提供制度保障。

  近年来，我市在发展林下经济方面也开展了一定的工作。2018年，我市出台《关于本市加快林下经济发展促进林地综合利用意见》（沪府办规〔2018〕11号），提出以市场为导向，持续推进林下经济有序发展。2024年，我市出台《上海市林业综合改革实施方案》（沪委办发〔2024〕60号），明确林下经济发展初步路径。崇明、嘉定、青浦等区纷纷形成一批林下种植、森林体验等实践案例。根据国家林草局林下经济统计网站初步数据，2025年上海市林下经济总产值约8500万元。市绿化市容局立足上海超大城市资源禀赋，贯彻人民城市理念，全面梳理都市森林现状，确立“森林景观利用为主，林下种养殖为辅”的发展导向。聚焦“林城融合”“林村融合”，以生态资源为牵引，盘活现有林地资源及周边城镇、乡村的闲置空间与存量资源。通过完善林地管护、交通、便民等基础服务功能，延伸配套产业链，拓展森林康养、生态休闲、科普研学等应用场景，推动林、城、村在空间上联动、在产业上互补、在要素上集聚，实现以林促城、以林助村，提升区域整体发展能级。

  二、对策建议答复情况

  1. 关于“创新‘复合型农业用地’，满足功能符合需求”的建议

  为推动我市现代设施农业发展，形成用地空间合理、管理规范有序、产出效益良好的高效设施农业发展空间格局，市规划资源局与我委会同相关涉农区组织编制《上海市现代设施农业专项规划（2024—2035年）》，强化规划战略引领，落实用地空间保障。该规划于2024年6月经市政府批复（沪府〔2024〕39号），划定了全市“东、西、南、北”四组共计12个现代设施农业重点发展片区，每个片区1000—5000亩，总规模面积约3.6万亩，并依托主城区和片区的城镇空间资源，培育X个农业科技创新服务支撑空间，打造横沙新洲现代农业产业园，总体形成全市“12+X+1”现代设施农业布局结构。片区形成以生物育种、组培育苗、植物工厂、垂直农场、半封闭智能温室、智慧养殖等设施化农业生产为主要功能，延伸至农产品初加工、精深加工、仓储物流、贸易展示各个环节，兼顾高标准设施菜田、休闲旅游、研学教育等多功能业态，集成应用各类农业科技成果，打造现代都市科技农业标准化园区和全产业链特色产业集群。

  2025年7月，市规划资源局、市绿化市容局共同编制《上海市林地空间专项规划（2026—2035年）》，将林地纳入国土空间规划体系。2026年2月，市规划资源局、市绿化市容局等五部门联合印发《关于加强湿地保护与利用的若干措施》，其中明确提出创新湿地利用模式，包括生态农业等活动。鼓励在确保湿地资源可持续利用，不破坏生态功能的情况下，积极探索“湿地+种植”等复合型用地。

  根据自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室于1月21日联合印发的《耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作方案》（自然资办函〔2026〕124号），要求各省开展《耕地保护和国土绿化空间专项规划》（以下简称《耕林专项规划》）编制，将耕地空间、耕地补充空间、林草空间、林草补充空间“四个空间”落实到详细层次法定规划、明确到图斑地块，并整体性纳入国土空间规划“一张图”监督实施。目前，我市已启动编制《耕林专项规划》，建立规划引领下的耕地、林地、草地保护制度体系，深化落实以“环、廊、带、射、区”为标志的多层次、成网络、功能复合的生态空间格局。

  此外，上海市郊野单元控制性详细规划创新建立“郊野立方”政策体系，在不改变用地性质的前提下叠加融合管理要求。其中，“田立方”政策区探索了耕地的复合利用，在12片现代设施农业片区内，针对永久基本农田以外的耕地，允许在不破坏耕作层的前提下发展高标准、高产能立体粮菜种植，可复合一定比例的设施农用地、田间道和沟渠（宽度小于1米），仍按耕地认定管理的复合功能区。同步推行“水立方”“林立方”等郊野立方模式，探索农林水时空复合与功能叠合，鼓励时空复合利用、功能兼容，提升空间资源利用效率和规划弹性适应能力。

  2. 关于“推行农业上楼计划”的建议

  近年来，在我市设施农业用地管理政策中已明确提出“在满足乡村风貌保护、区域建筑高度控制等要求的前提下，鼓励设施农业项目建设多层建筑”，并已专门制定楼房养猪相关建设用地标准，为“农业上楼”项目落地奠定了制度基础。如金山区廊下镇的松林养猪场项目，建设4层楼房式猪舍，占地102亩，较传统平房养猪模式（约占地640亩），节约用地面积80%以上，同时采用“猪—沼—电—气—蔬”循环生态模式，进一步实现资源循环利用，种植养殖有机结合。2025年，“171号文”中进一步明确了设施农业用地项目可增设垂直电梯，以及放宽对于建筑高度的要求，参照《关于落实“上海2035”，进一步加强四条控制线实施管理的若干意见》（沪规划资源总〔2022〕458号）中明确的城镇开发边界外新增建筑高度管理要求，原则上不超过18米控制，为推动“农业上楼”的种养殖模式提供了政策基础，促进了农业生产向集约化、智慧化、现代化转型。

  您建议的“在城市更新中，可预留‘农业混合用地’”，与我市2021年发布执行的《上海市城市更新条例》目前存在情形不适用的情况，城市更新是指在我市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动,具体包括:(一)加强基础设施和公共设施建设,提高超大城市服务水平;(二)优化区域功能布局,塑造城市空间新格局;(三)提升整体居住品质,改善城市人居环境;(四)加强历史文化保护,塑造城市特色风貌;(五)市人民政府认定的其他城市更新活动。“农业混合用地”不属于城市更新的范畴。未来我们将进一步探索，就“农业混合用地”纳入城市更新相关工作加强研究。

  三、下一步工作

  一是细化政策落实，保障农业项目用地需求。为了积极适应设施农业发展的新形势、新需求，特别是智慧农业、融合用地等方面，市规划资源局将对照国家最新管理政策，联合我委研究出台我市设施农业用地管理政策和项目用地标准，此项工作已被纳入《2026年度上海市人民政府重大行政决策事项目录》。二是聚焦片区项目提质增效，赋能设施农业创新发展。我委将牵头围绕蔬菜用地高效率利用、蔬菜产业高质量发展方向，聚焦现代设施农业片区，大力招引、落地以蔬菜垂直农场、植物工厂、鱼菜共生为代表的高能级设施蔬菜项目，探索在建成区内利用废弃厂房、楼宇等建筑发展植物工厂、智能温室等农业项目的实施路径，推动农文旅深度融合，满足功能复合需求。同时，探索配套调整都市农业项目政策，将建成区内农业生产项目纳入都市农业项目支持范围，实现都市现代农业创新发展。三是推动林下经济提质增效，探索超大城市发展路径。市绿化市容局将牵头通过完善保障政策和推进林下经济试点等工作，分区域、分层级、分主题推动林下经济向助力城市服务能级提升、支撑区域特色发展、丰富生态资源内涵等多维度目标的高质量发展，解决上海林下经济发展特有的需求和矛盾，引领超大城市林下经济发展新方向，走出林下经济发展的上海模式。

  上海市农业农村委员会

  2026年6月3日

  联系人姓名：曲晨                     联系电话：23116589

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