第一部分 评估工作情况

根据《上海市规章立法后评估办法》和上海市人民政府2018年度立法工作安排，受上海市农业委员会委托，由上海大学法学院刘俊敏教授领衔的科研团队对《管理规定》展开了后评估工作。

一、评估的准备工作

（一）成立评估小组

评估小组由刘俊敏教授负责，成员包括高海燕副教授、颜士鹏副教授、王涛博士、金枫梁博士、陈吉栋博士以及硕士研究生童铮恺、陈舒廷、郭向佳、高一月和李凌翌清等。

 （二）制定评估工作方案

评估小组根据《上海市规章立法后评估办法》，拟定了评估工作方案，明确了《管理规定》立法后评估的评估目的、评估组织、评估标准、评估步骤、评估报告的主要内容、评估方法以及评估报告的撰写等具体事项。

（三）制定具体的评估指标和重点解决的问题

评估小组经过认真研究，拟将主要围绕《管理规定》的制度规范性和实施有效性，分合法性、合理性、实效性、技术性、协调性等法规评估一级指标，以及一级指标所包含的二级指标开展研究。另外，对其实施过程中反映比较突出的问题进行重点评估并提出修改建议。

（四）准备相关的文献资料

评估小组查阅了相关的国内外立法、上海市和其他省市的相关立法文献以及理论研究文献，对其进行分类与整理和初步的分析，为评估工作打下良好基础。

    二、评估工作过程

（一）召开座谈会

2018年6月14日，召开主要由上海市农业委员会相关管理部门、上海肥料农药协会、上海市农药研究所等单位的部分负责人参加的小型座谈会，全面深入地听取其对《管理规定》2009年实施以来存在的现实问题及有关修改或废止的意见和建议，并对实践中发现的立法盲点与立法技术进行梳理。

7月17日上午，评估小组邀请上海市农技中心执法科、各区农委执法大队负责人参加座谈，听取市农委各级执法部门的意见建议，进一步了解《管理规定》的可操作性及其在实施中遇到的执法难题与困境。当日下午，围绕《管理规定》实施带来的经济效益、存在的问题，以及具体的意见建议等主题，邀请上海市各农药企业代表、农业科技公司、蔬菜种植专业合作社、农资公司等农药管理相对人参加座谈。通过座谈，对《管理规定》存在的问题有了更全面与细致的把握。

（二）汇总、分析评估意见和建议

评估小组分别于7月20日、7月25日、7月30日召开了三次评估会议，在掌握前期第一手资料的基础上，将《管理规定》与《农药管理条例》等法律、法规进行系统分析和对比分析，对该规定在上海市的贯彻实施情况、实施效果、实施过程中存在的问题、与上位法的衔接以及后续的完善等进行客观分析，得出初步结论。

（三）起草评估报告

报告采取“总分式”的撰写体例，第一部分是对《管理规定》本身的总体评价，主要是对规定的各项制度设计和程序规定是否具有合法性、合理性、科学性、可操作性，相关法律责任的规定是否合理等进行评估；第二部分是对规定实施中存在的具体问题有重点地进行分析，得出客观的评估结论，并提出有针对性的建议。

（四）组织专家论证

为了征求多方意见，使评估报告更为客观公正，2018年8月22日，评估小组召开了小型专家论证会，邀请复旦大学、上海交通大学、华东政法大学、华东师范大学、中央财经大学等学校的专家学者，对评估结论和评估报告进行论证，提出修改建议。

（五）形成正式评估报告，并将评估报告提交委托方

在吸取专家论证意见与评估报告（初稿）基础上，通过进一步调研，听取相关专家意见建议，形成最终评估报告，对《管理规定》的制度规范性和实施有效性等给予客观公正地评价。

结合《管理规定》在实施过程中存在的具体问题，提出修改建议，将修改建议稿作为附件一并提交委托方。

第二部分 评估报告主要内容

一、对《上海市农药经营使用管理规定》的总体评价

（一）主要成效与不足

农药作为科技发展的产物是一把“双刃剑”：一方面，作为农业重要生产物资，可以防治农作物病虫草害，保护作物、减少产量损失；另一方面，本身含有一定毒性的物质，不合理使用、不当处置会导致作物药害、人畜中毒、水土污染、食品安全等问题，滥用农药会破坏生态环境，影响农业的可持续发展。因此，如何保证农药质量，保障农产品质量安全和人畜安全，保护农业、林业生产和生态环境成为农药管理的核心问题。1997年5月国务院颁布了《农药管理条例》，农业部、国家工商管理总局等主管部门也出台相应的部门规章，并就现实中突出的问题陆续出台了多项具有针对性的举措，不断加强对农药的管理，遏止农药的滥用、确保使用安全。2009年4月，本市出台地方政府规章《上海市农药经营使用管理规定》，自2009年6月1日施行。经过近十年的实践证明，该规定为规范上海市的农药经营和使用行为，维护农药经营者、使用者的合法权益，保障农产品质量和人畜安全等起了重要的作用。

1.使上海市农药管理有法可依，并不断完善相关的管理制度

《管理规定》是根据2009年国务院《农药管理条例》和其他有关法律法规并结合上海市的实际情况制定的，适应了当时社会经济发展的需要。作为地方政府规章，其上位法除了《水污染防治法》《农业法》《农产品质量安全法》《环境保护法》等法律之外，还有国务院《农药管理规定》、《危险化学品安全管理条例》、农业部《农药管理条例实施办法》、国家工商行政管理总局《农业生产资料市场监督管理办法》等国务院条例与部门规章。

为了使《管理规定》得以有效实施，进一步提高农药管理的成效，上海市农业委员会还与时俱进，出台了一系列细化的规定，使上海市依法管理农药更具操作性。例如，《上海市农业委员会依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的实施细则（试行）》，规定市农委公开的假冒伪劣和侵权行政处罚案件种类包括“生产经营假、劣农药”；《上海市农业委员会关于农药管理行政处罚的裁量基准（试行）》，规定了行政处罚裁量基准模式、从轻从重情形、具体裁量标准等，进一步规范了上海市农药管理行政处罚裁量行为；为规范农药经营许可的申请、受理、审查、许可证核发等程序和流程，制定《上海市农药经营许可审查细则》，出台《上海市限制使用农药定点经营布局规划》等。这些细化的规定实现了上位法中存在的模糊与抽象条款的实操化，使上海市农药使用经营管理制度趋于完善。

2.加大了农药监管力度，使上海市农产品质量和人畜安全得以有效保障

《管理规定》颁布以来，上海市政府相关部门主要通过两种方式实施并取得明显成效。一是日常的监督检查，同时积极宣传《管理规定》，促使包括农药经营者、使用者在内的各类涉农主体清楚自身行为的界限。二是连续多年采取农药质量专项整治、农药市场专项整治、农产品质量安全专项整治、农资打假专项治理、质检利剑“农资打假下乡”等行动，对突出的问题进行专门整治。通过执法不断强化对农药销售和使用的监管工作，增强对农药市场监管执法力度，促进农药经营管理的法制化、规范化建设。主要体现在:

（1）提高了农药质量，保障农药市场安全。农药管理部门通过开展农药质量专项整治行动，连续检查、专项抽查，查处违禁农药、假劣农药，从生产源头抓起，严厉打击制售假劣农药的违法行为，净化了农药市场。例如，2012年上海市农资打假专项治理行动，以禁用农药查禁为重点，要求加强源头管理，督促农资经营者落实购销台账、索证索票、进货查验等制度，各批次产品的质检报告必须齐全，防止不合格农资产品流入市场。又如，2017年4月7日，上海市农业技术推广服务中心联合各区农业委员会执法大队在全市范围内开展了为期3个月的农药市场专项整治行动，全市出动执法车辆655台次、执法人员2408人次，对农药生产、批发企业和农药零售企业进行检查，共检查农药生产、经营企业883家次，从而实现360度无死角的百分之百检查覆盖率，对涉嫌质量问题的农药抽样送检40批次。各区农委执法大队对经营假劣等不合格农药行为实施了立案查处，严厉打击了经营假劣农药等违法行为，净化了农药市场，保障了农业生产和农产品质量安全。

（2）积极完善规章制度，保障农产品质量安全。例如，建立农产品追溯体系，2012年启动的农产品质量安全监管示范镇建设的重点即是建立农业档案可追溯体系，要求辖区内所有种植、养殖户（重点是散户）建立生产和销售档案，详细记录农药、肥料等农业投入品的品种、用量、使用时间和安全间隔期，以及农产品的上市时间、销售品种、销售量和销售对象等，为农产品追溯提供凭证。上海市农业委员会等发布的《2017年上海市农资打假和监管工作要点》指出，加快推进种子、农药等主要农资产品电子追溯体系建设，形成“来源可查、去向可追、监督留痕、责任可究”的完整信息链条，实施全程追溯管理。多年来，通过探索建立长效管理机制，使农产品追溯体系不断完善，实现了农药的可追溯（闭环），提高了农药监管效能。又如，构建标准体系，上海市现行有效的农业标准中，农药涵盖标准739项。除了通过标准体系来指导产业发展外，还通过“三品一标”（即无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志）的发展来确保农产品安全，充分发挥政府部门在执法监管等方面的引导作用。

（3）通过农药安全使用培训和宣传教育，提升了质量安全意识。随着社会公众生态安全意识和生活品质的提高，消费者越来越倾向于购买绿色食品、有机食品。然而，由于使用农药品种多，来源广，除了店铺购买外，还有一部分属于网络购买、托人从外地捎带，有些农药使用者（包括市民家庭种植花卉蔬菜等）对于农药成分了解不详、危害性认识不够，守法意识相对较差，农产品农药残留超标引发的人畜中毒和环境污染等事故的报导，使社会公众要求规范农药市场的呼声强烈。

多年来，上海市农委通过宣传教育，普及农资法律法规，传授识假辨假的知识，在农药生产、销售、使用等各个环节实现了群防群治。同时，先后组织执法人员、技术人员、农药生产经营企业，举办了农资经营人员继续教育培训班、农药生产管理许可培训班、农药经营许可培训班等。通过这些培训，执法人员的政治和业务素质（尤其是辨别真伪农药的能力）得到显著提升，农药经营人员职业能力与守法意识得到强化，农药使用者的科学选药与用药的能力得以增强，一定程度上解决了使用农药时配置比例不合理、剂量掌握不规范、农药施用后的垃圾处理工作不到位等问题，提高了农药使用效率。

 (4）统筹规划、多管齐下，构建农资打假长效机制，维护农药使用者与农产品消费者的合法权益。《管理规定》实施近十年来，上海市未出现因农药管理问题导致的重大恶性案件，农药管理部门不断加大质量安全执法监管力度，通过积极落实举报奖励制度，多渠道搜集案件线索，查处假劣农资案件；积极探索建立互联网农资销售监管联动机制，保障农业生产安全；及时化解因农资质量和错误指导使用引发的纠纷，保障了农药使用者的合法权益。

当然，《管理规定》也存在着不足：（1）对农药安全事故监测报告、农药环境污染安全监测预防、农药废弃物回收处置等重视不够，没有形成农药生命周期的安全风险防范机制。（2）农药管理部门多。根据《管理规定》第三条，“市农业行政管理部门负责本市农药经营、使用的监督管理工作。工商、质量技监、安全监管、绿化林业、商务、环保等有关部门按照各自职责，做好有关农药经营、使用的监督管理工作。” 农药市场多头管理，重复检查，难以形成监管合力，也容易出现越位、缺位、错位问题，导致监管疏漏。（3）与周边省市间的沟通协作有待加强。构建长三角区域联防联控的监管机制，联合执法共同查处违法行为，形成辐射面广、真正有效的农药监管体系，方能达到净化药品市场的目的。（4）有的条文规定和实践存在一定距离，操作性有待加强。（5）有些规定和时代发展不相适应，已难以适应上海市农药生产经营使用管理工作的需要。2017年修订的《农药管理条例》及《农药登记管理办法》《农药生产许可管理办法》等五个配套规章均已施行。新的规章制度理顺了管理体制，提高了准入门槛，加大了违法违规的惩戒，《管理规定》和上述规章制度存在一定的冲突，尤其是对农药的生产、农药经营许可等环节的监管应将进一步加强。

（二）具体评估指标

1．合法性

首先，立法依据的合法性。《管理规定》由上海市人民政府制定与发布，属地方政府规章。《管理规定》于第一条明示“根据《农药管理条例》和其他有关法律、法规、结合本市实际，制定本规定。”《农业管理条例》作为行政法规，位居地方性规章的上位。《管理规定》依据上位法《农业管理条例》制定，其立法依据具备正当性。

其次，是否符合法定权限。根据《立法法》第八十二条，“直辖市的人民政府，可以根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。”上海市人民政府为我国直辖市地方人民政府，有权制定地方性政府规章。上海市人民政府制定《管理规定》是有效行使地方规章立法权的行为。

再次，是否符合法定程序，《管理规定》于2009年4月13日由上海市政府第40次常务会议通过并以上海市人民政府令第13号的形式发布，此一程序符合《立法法》第八十四条“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定”的立法要求。

最后，立法内容是否合法，《管理规定》第二条关于适用范围的条款，明确了在上海市行政区域内农药经营、使用及其相关管理活动，适用该规定；以第二条条款与第一条结合来看，该规定在立法事项和范围上也遵从了《立法法》第八十二条第2项的规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”由此《管理规定》的立法内容具备合法性。

2．合理性

第一，目的正当性。《管理规定》于第一章总则第一条即阐明了该规定的立法目的“为了规范农药经营、使用行为，维护农民和农药经营者的合法权益，保障农产品质量和人畜安全，保护农、林业的生产及生态环境……”。农业生产关乎国计民生。本规定旨在通过规范农药经营、使用，保障农产品质量，维护国民健康，保护农林业及生态的可持续发展。目的体现了对农业生产的重视、对国民普遍的关怀，也是政府积极发挥职能，管理公共事务的要求。立法目的确属正当。

第二，最小侵害。《管理规定》第五章为法律责任，包括第三十四条至第四十四条。第三十四条至三十八条分别对“不符合农药经营条件”，“违反农药统一配送规定”，“违反农药进货查验”，“违反农药安全销售管理”以及“违反农药销售溯源管理规定”的情形规定了处理或处罚方式。处理或处罚条款虽然各有差异，但都在处罚规定前设置了留有期限的改正或补救条款。三十四条至三十八条中，都包含有“由……部门责令限期改正，逾期不改正的，处以……”，其中第三十四条更是特殊地给予了不合农业经营条件的经营单位两次纠正与补救的机会。此类条款给予违反规定的农药经营单位一定期限的改正机会，而未直接实施处罚，不会立即、直接给农药经营者造成损害，以对违规农药经营者尽可能小的损害来达到立法所追求的目的，“手段”与“目的”相适当。此外，除却第三十四条、四十二条至四十四条外，三十五条至四十一条的处罚都为罚金刑，不涉及人身自由，对不同的违规类型以及不同情节的严重程度，设定了不同的罚金；罚金也设定了一定的幅度，可供管理部门具体裁量，具有合法性与适当性。

第三，平等对待。《管理规定》对于市或区的行政管理部门、亦或是农药经营单位、农药使用单位均一视同仁，要求其在自身领域内各尽其能、恪守其职。《管理规定》第三条要求相关行政部门负责农药经营与使用的监督管理；第四条规定了有关部门需对违法行为的举报、奖励提供相应的条件；第八条详细列明了各个主管部门应为符合条件的农药经营所出具的各类证明材料；以及规定了10日的限期条件，其目的在于提高效率、便民服务，防止推诿责任。第四十四条规定了“执法人员违法追究”的条款。这些条款都比较清晰、明确地揭示了农药经营单位、农药使用单位的相关义务与责任。在平等原则的基础上，各方的义务和责任分配适当、合理，均衡。例如，台账登记制度以及重要资料保存年限等等，该规定在平等对待的基础上合理分配行政部门、农药经营者、农药使用者的义务与责任，使各方行为和义务相互照应，从而促进本规定之立法目的的实现。

第四，符合公序良俗。公序良俗可理解为公共秩序、善良风俗，在不违法的基础上，体现为社会的一般利益与道德观念，也可表现在某一社会活动领域的传统或习惯。《管理规定》第五条“鼓励农药经营服务相关行业组织为会员提供业务指导和服务，在制定行业服务规范、引导会员规范经营等方面，发挥行业自律作用。”“行业自律”规定，使在农药经营与使用过程中行业间所形成的良性规范与习惯，能在法律规范不足适用时，指引、规范从业者的行为，此为周详考量。

第五，改革的同步性。绿色生态、可持续发展已经是当今的热点话题。《管理规定》总则首条即将“保护农、林业的生产及生态环境”纳入到立法目的，并体现在其他多个条款，例如第十九条第二款“农药使用者应当采取避免农药中毒或者污染的预防措施……”，“农药使用者应妥善处理剩余农药……不得随意丢弃盛装农药的容器和包装物”等等，该规定响应了保护生态环境，绿水青山的改革发展方向，也是落实宪法“国家保护和改善生活环境和生态环境”的具体体现。

3.实效性

第一，行政执法的有效性。《管理规定》明确了相关行政部门的义务与职责，第三条言明本地区农业行政管理部门负责农药经营、使用的管理；并具体列明了以下各项职责：提供举报、奖励举报的条件，采取措施落实举报制度（第四条），出具相关证明材料（第八条）、扶持农药连锁经营（第九条），指导、服务农药的合理使用（第二十三条），鼓励、支持农业合作化、社会化（第二十四条）等等，特别是第四章（其他规定）中的所有条款，均涉及了农业相关行政部门的各项义务，且各项职责主体明确、分工合理，此外在第五章也规定了执法人员的违法处罚。《管理规定》对行政部门应尽职责的条款，占有较多的篇幅，有利于推动相关行政部门有效履行职责。

第二，守法的有效性。《管理规定》第二章、第三章分别规定了农药经营、农药使用的行为义务，而在第五章规定了相关的法律责任，将行为义务与责任对照结合，符合民众普遍的认知与理解，且在法律责任中，虽不同违法行为，但情节后果同样可分为一般或严重化，也设定了相对应梯度的处罚后果，与普遍上责任与后果相适应的理念契合，便于民众理解与接受，遵从法律的要求。总则第四条的举报、奖励制度，有助于推动公众积极守法，提高打击违法行为的积极性、从而遏制违法违规行为。此外，该规定贯彻相关公共政策的意旨，坚持鼓励、支持推动政策实施的守法行为，例如第九条、第二十四条。提高公民的自主能动性，既守法，又能响应国家发展政策号召。

第三，与社会经济发展的相适应性。现今科学技术快速发展，影响力遍及社会生活各个角落，农业领域同样如此。作为回应，《管理规定》第二十五条第二款中规定“农药新品种在本市首次推广使用的，农业、林业技术推广机构应当做好大田试验、示范工作，并适时发布农药新品种在本市区域内适应性的相关信息。”第二十三条体现了利用现今便捷的网络资讯和通信服务的便利条件，来促进农药的合理使用，“……并通过宣传资料发放、网上信息发布、咨询电话等方式……。”

4．协调性

第一，与同位法的关联。《管理规定》第十一条为进货查验制度，其中第3款规定“（三）按照《农药标签和说明书管理办法》的规定，验明农药产品标签、说明书的有关内容；”此处《农药标签和说明书管理办法》是由农业部于20007年依据《农药管理条例》制定并发布的，为农业部制定的部门规章。其与《管理规定》在位阶上属于同位法关系，《管理规定》在农药进货查验制度中，一方面规定自身的要求，另一方面兼顾《农药标签和说明书管理办法》的有关规定，使两部不同主体制定的规章得以协调适用，避免法律规范冲突。

第二，与配套规范文件的关联。一部法规范的贯彻执行，往往需要具体的步骤和细则来指引执行机关的具体落实行为。倘若没有配备具体的细则与执行步骤，执行机关很可能因为宽泛的规范缺乏执行性而无从下手，或不同机关的执行行为效果参差不齐导致立法目的不能实现。然而，上位法律规范一般过于抽象，执行步骤与细则就需要由相关单位落实制定。《管理规定》体现了对此等事项的重视与考虑，第九条主要涉及连锁经营的扶持，即“扶持农药连锁经营的具体办法，由市农业行政管理部门会同有关部门制定”；第三十一条“具体回收和处置办法，由市农业行政管理部门会同市财政等有关部门制定。”

第三，与其他公共政策的关联。法律规范如何与相关公共政策相互协调，并行不悖，共同促进社会的稳定与发展，也是立法过程需要调和与解决的问题。《管理规定》第九条“鼓励发展……符合……规范等要求的，可以享受相关扶持政策”；第二十八条“本市推广使用……，对……实行补贴。”该规定从多个方面提及公共政策，将规定所明示的条款与现今的相关公共政策相衔接，促使法规条文与公共政策协调并行，既有利于推动国家公共政策的施行，也有利于立法目标的实现。

5．立法技术性

第一，文本结构完整。《管理规定》共六章，第一章总则，对立法目的和依据，以及其他一般事项作了总括性的规定，第二章农药经营、第三章农药使用、第四章其他规定，第五章法律责任（责任主体 包括农药经营者、农药使用者以及执法人员），第六章附则，规定了本法的适用例外及实施时间。本规定具备一般法律规范的三个组成部分，总则、分则与附则，总则开篇立义，分则规定行为义务与责任，附则规定适用例外与时间，结构上整体完备，首尾照应，立法思路清晰。

第二，内在逻辑严密。《管理规定》第二、三章为农药经营、农药使用的行为义务规范，第五章则为违反上述相关行为的法律责任与处罚。行为规范在前，法律责任在后，符合普遍的认知顺序与逻辑思路。此外，《管理规定》所设定的法律责任也与先前预设的不同行为义务相互呼应，例如第十条规定了农药统一配送，第三十五条则规定了违反统一配送的处罚；第十一条规定了进货查验，第三十六条则规定违反进货查验的处罚；第十二条规定了农药安全销售，第三十七条规定了违反安全销售的处罚。《管理规定》在结构严谨，内容前后照应，清晰明了，具备逻辑的严密性。

第三，语言表达准确。《管理规定》均使用法律规范用语来表达法规的意图与指示，使法律规范语言精准、明确。如多处使用“应当”、“按照”，如第十九条“应当选择……按照……”；第二十九条“……应当”；第三十条第一款“应当按照……。”等等。在涉及时间长度、或数值大小时，也严格适用“以上”、“以下”等限定性术语，如第五章法律责任中多有体现，第三十八条“处以500元以上5000元以下罚款”，第四十一条“可以并处1000元以上1万元以下罚款。”

二、《上海市农药经营使用管理规定》核心条款评估

无论是在针对农药执法部门还是农药生产者、农药经营者召开的座谈会，以及对行业协会负责人的访谈中，对于《管理规定》实施中的问题主要集中在如下几个大的方面，本次评估将其作为重点加以分析。

（一）农药废弃物回收处置问题

1. 立法背景与法律文本

《上海市农药经营使用管理规定（修订草案）征询公众意见》（下文简称“征询意见”）将农药废弃物回收处置问题放在农业的安全使用这一问题中规范。“征询意见”（七）提出加强对农药安全使用的引导、规范，其中就提到“要求将施药后的包装废弃物纳入村级垃圾回收体系予以分类收集，并按照有关环境保护的规定进行无害化处理（第二十条）。”

在正式颁布的《管理规定》第十六条第4项规定：“要求购买者退回高毒农药使用后的容器、包装物，并建立回收登记制度。”第二十条规定：“农药使用者应当妥善处理剩余农药、施药器械以及盛装农药的容器和包装物，不得在河流、湖泊、水库、鱼塘和饮用水源保护区等区域倾倒剩余农药或者清洗施药器械，不得随意丢弃盛装农药的容器和包装物。”第三十一条规定：“本市对盛装农药的容器和包装物实行有偿回收和集中处置。具体回收和处置办法，由市农业行政管理部门会同市财政等有关部门制定。”这三个条文从经营者、使用者和管理者的角度规定了废弃物回收的内容，加上与此三条责任条款，即第四十条 （销售高毒农药未采取有关措施的处罚）、第四十一条 （违反农药安全使用规定的处罚）与第四十四条 （执法人员违法责任追究）。这些条文组成了对于农药废弃物回收处置的基本规范体系。

《农药管理条例》在第三十七条规定了对于使用者和农药的生产、经营者有所区别的回收制度。该条规定：“国家鼓励农药使用者妥善收集农药包装物等废弃物；农药生产企业、农药经营者应当回收农药废弃物 ……”。第四十六条进一步明确处理费用的承担问题，该条规定：“假农药、劣质农药和农药废弃物等应当交由具有危险废物经营资质的单位集中处置，处置费用由相应的农药生产企业、农药经营者承担；农药生产企业、农药经营者不明确的，处置费用由所在地县级人民政府财政列支。”

2.存在的问题与建议

（1）农药使用者主动收集农药废弃物意识较低

在《管理规定》实施过程中，各区自行制定了一些具体措施，执法部门对农药废弃物回收积累了大量经验，但整体来说，该项工作目前仍面临着很大的困难。

在农药零增长计划提出后，很多地方已经开始推进农药包装废弃物的统一回收集中处理工作。环境保护部、农业部在《<农药包装废弃物回收处理管理办法（征求意见稿）>起草说明》中，一方面进一步强调了回收制度的必要性，另一方面提出了“建立农药包装废弃物回收奖励或使用者押金返还等制度。”针对这一问题，应该看到，农药废弃物回收的必要性，认识到农药废弃物回收在环境保护和建设美丽中国等政策落实中的积极作用。

第一，基于农药使用者的分散性特点，对农药使用者行为的管控难度依然较大，因此未来《管理规定》的修订主要应落实农药经营者的回收责任。现行法《管理规定》第四十条规定了对销售高毒农药未采取有关措施的处罚。对比第四十一条（违反农药安全使用规定的处罚），第四十一条包含了对于农药使用者的责任内容，但其处罚起点高于第四十条对于经营者的责任，应予以修改。可在调研的基础上，强化对于经营者的回收责任及处罚。

第二，探索建立并落实对农药使用者随意处置废弃物的归责路径，规定农药使用者随意处分农药废弃物的行政处罚制度。首先，处罚制度的建立有现行法的支持，第四十一条（违反农药安全使用规定的处罚）规定: “违反……第二十条有关农药安全使用规定，造成危害后果的，由市或者区、县农业行政管理部门给予警告，……。”其次，执行对使用者的处罚并不会大幅度增加执法成本。农药销售现有登记制度有助于准确确定违法对象。《管理规定》第十六条第二项规定了高毒农药的台帐，并建立回收登记制度。依据《管理规定》第十三条（销售溯源制度）之规定，可以推知高毒农药之外的农药销售亦是如此，即现行法对于销售登记做出了全面的规定。“销售-回收登记制度”有助于准确定位农药废弃物使用者。为进一步加强处罚的准确和便捷，未来修订应制定规范鼓励农药经营单位建立农资监管与服务信息化系统。需要注意的是，对于使用者责任的设置应与上位法保持一致，或者设置引致条款，直接指引上位法调整。

第三，积极总结各区的管理经验，探索有针对性的鼓励措施。针对提高农药使用者主动收集农药废弃物意识的问题，首先，对于一般农户，主要是实施回收奖励制度，即对农药使用者的收集行为进行一定补贴或押金以提高主动收集意识。其次，对于农药使用企业，可以采取使用者押金返还制度。进行类型化处理的基本精神和理由是：针对不同使用者的用药规模、经济实力和有无经营行为等采取更为具体的措施。这符合上位法的精神和规范要求。

第四，生产者是否为责任主体。对此问题，虽然在座谈时出现不同看法，但依据环保部、农业部公开征求《农药包装废弃物回收处理管理办法（征求意见稿）》第六条规定：“农药生产者（含向中国出口农药的企业）、经营者应当履行农药包装废弃物回收义务。”《浙江省农药废弃包装物回收和集中处置试行办法》亦作出了相应规定。对农药生产者课以回收责任符合我国实际，也有利于农药回收目的的实现，我市应考虑生产者承担回收责任的建议。

（2）农药废弃物回收难度大

废弃物回收是一个系统工作，需要存放、移转和运输等多方面。农药废弃物的存放与运输需要农业经营者具备一定条件，而大部分农药经营者并不具备相应条件。而且在实际操作中往往运输资源不能得到充分利用导致运输成本增加。同时，对于农药废弃物的分类处理要求进一步增加了回收成本。目前，上海具有经营资质的农药废弃物处理单位仅23家，且其中部分单位已经饱和。对此问题，应注意把握如下四点：

针对农药废弃物回收处置问题总体上应把握“经营者负责，政府兜底”的方针。农药经营者应对自己出售的农药承担回收责任。针对农药经营者面临的存放和运输问题，可参照本市嘉定区的模式，即由政府设立专项资金补贴农药经营者，要求农药经营者安排专人管理农药废弃物的回收及存放，最后由执法部门集中运输、统一处理。我市应考虑由生产者承担回收责任的建议，并探索具体路径。

每个区应根据辖区内农药企业的数量和回收情况“设立”至少一家及以上的具有经营资质的农药废弃物处理单位。农药处理单位的设立向社会开放，鼓励具有资质的企业参与农药废弃物回收。

针对流落在市场外的农药废弃物则应由政府承担兜底责任，实现农药废弃物百分之百回收的目标。政府对于流落在市场外的农药废弃物回收，可以探索纳入村级垃圾回收体系予以分类收集，并按照有关环境保护的规定进行无害化处理。

第四，农业部门和环保部门在农药废弃物回收问题上的职责划分不明确。针对农药废弃物回收问题上的职责划分，应由环保部门牵头制定政策并负责废弃物回收备案，农业部门不参与政策细则的制定，仅负责政策执行与处罚，这符合《农药包装废弃物回收处理管理办法》第五条对于部门职责的规定精神。

（二）农药使用者的使用规范问题

1.立法背景与法律文本

从当时的立法说明上看，《上海市农药经营使用管理规定（修订草案）征询公众意见》（下文简称“征询意见”）将农药使用者的使用规范问题放在农业的安全使用这一问题中规范：“关于农药的安全使用为了加强对农药安全使用的引导、规范，《规定（修订草案）》根据国家有关农药安全使用的规定，结合上海市的实际要求，对安全保管、配药、施药及使用后的环保措施等的相关环节进一步加强了农药安全使用的规范，例如，要求农产品生产企业指定农药管理员，建立农药购进、领用台帐登记等安全保管制度（第十八条）；要求农药使用者选择远离饮用水源、居民生活区域的安全地点配药，既不任意增加用药浓度，也不随意扩大使用范围、增加施药频次（第十九条）。”

2.存在的问题与完善建议

农药使用者的使用规范水平参差不齐，尤其以散户农民为代表的农药使用者，在使用农药过程中往往主观判断因素较大。例如：在农药的选择和剂量的调配上并不按专业的说明和指导进行，而仅凭主观判断。嘉定区在此前已按季度对农药使用者进行抽查，在抽查中发现农药使用不合规现象十分严重。经过季度抽查，嘉定区农药使用者散户从原先的1400家减少到800家，但依然存在许多不合规情况。

（1）加强基层培训与宣传。要求农业主管部门加强安全使用农药的引导工作（《管理规定》第二十三条）。具体立法，可参照《<农药包装废弃物回收处理管理办法 （征求意见稿）>起草说明》第七条（宣传教育）“县级以上地方环境保护、农业等主管部门应当积极利用广播、电视、网络、报纸等媒体，并通过设置宣传标语、展板、信息提示屏、发放宣传资料、组织宣讲等方式，加强对农药包装废弃物回收处理的宣传和教育；鼓励企业和社会组织开展农药包装废弃物回收处理的宣传和培训。”同时，由销售门店承担指导农药使用者规范使用农药的责任。鼓励农民或者农业组织参与。根据实践经验，积极鼓励和支持农民专业合作经济组织、农业社会化服务组织发挥统一施药等植保服务功能（《管理规定》第二十四条）。

（2）落实责任。将农药使用责任落实到农药使用者身上，使用者随意处置的行为构成了现行法的责任，应依照相关规定对农药使用者进行处罚。根据嘉定区的实践经验，将责任落实到农药使用者身上所耗费的人力成本和财力成本过高、实施难度较大，此方案的推广有待商榷。这是执法技术和尺度的问题，并非拒绝责任制度的充足理由。相反，应积极探索妥适的执法手段。一种可行的路径是，借助登记信息确认使用者实施处罚。具体请参见前一问题的论述。

（3）规范网络销售。针对现实中大量存在的网络购买农药的情形，应落实对于网络销售的管理。比如，要求网销经营者备置培训的书面或视频材料。借助网络进行农药使用技术的指导和服务在现行条例上已经有所体现。《管理规定》第二十三条规定：“市和区农业、绿化林业管理部门及其所属植保机构应当做好植物重大病、虫、草、鼠害的预测及相关综合防治工作，开展植物病虫害诊治为农服务，并通过免费培训、宣传资料发放、网上信息发布、咨询电话等方式，为农民提供安全、合理使用农药相关信息。”

（三）网络经营农药问题

1.立法背景与相关法条

农资农药拥抱互联网+，本质上有利于更好地服务农药使用者，是值得鼓励的行为。《农药经营许可管理办法》第二十一条对此做出了原则性规定。但是，线上销售农药到底对线下规则造成多大影响，值得研究。

2.存在的问题及建议

第一，规定网络销售一般条款，明确农药销售的线下规则仍然适用于互联网农药销售。以问题为导向的市场规制法，终究是以解决市场失灵问题作为规制目标。但是，实践中应注意，当线上经营超出“准用”范围时，即应尝试改良或重建现有规范。

第二，网络店铺必须建立在实体店铺的基础上，只要农药经营者可以取得农药许可证，即证明其实体店铺符合相应的经营条件，其就有权开设销售非限制使用农药的网络店铺，无需另外设立专门针对网络销售的许可。另外，农药经营者应将其所有仓储场所进行登记，若农药经营者的线下营业场所或仓储场所等信息发生变更，必须重新申请农药许可证，若不重新申请，则“视为”无证经营，执法部门可直接取缔网络店铺。

第三，设置有针对性的规制规范。互联网为一些违法行为提供了便捷，行政机关可以针对网络销售的特点，作出相应的调整要求。首先，农药经营许可证应当置于经营场所的醒目位置，以便消费者查询确认。其次，县级以上地方农业主管部门应当对农药经营者的许可事项进行监督检查,建立农药经营诚信档案。现行《农药经营许可管理办法》第二十三条与《管理规定》第二十六条规定了诚信档案作为农药经营监督管理措施，为此条提供了依据。任何单位和个人发现违法从事农药经营活动的，有权向农业主管部门举报，农业主管部门应当及时核实、处理并为举报人保密（《农药经营许可管理办法》第二十九条）。再次，针对超出经营范围经营限制使用农药，或者利用互联网经营限制使用农药的，按照未取得农药经营许可证处理。最后，参照《农药经营许可管理办法》第二十四条，发生环保、安全等事故,经整改仍未达到规定条件的，或是申请人被列入农业生产资料领域严重失信单位名单的，吊销农药经营许可证。

（四）连锁经营问题

1.立法背景与法律文本

 2008年1月8日公布的《上海市农药经营使用管理规定（修订草案）征询公众意见》就扶持连锁经营者的政策做了如下说明：“引导和推进农资连锁经营是国家倡导的政策。发展农药连锁经营有利于建立农药经营主渠道，有效控制待售农药的质量和提升经营服务水平。据不完全统计，本市共有农药连锁经营企业17家，包括584家分支机构，但大多采取独自进货、分散经营模式。为了有效推行农药连锁经营，《规定（修订草案）》明确，对按照统一采购、统一配送、统一标识、统一服务规范、统一销售价格等要求，实行规模化连锁经营的农药经营单位，经市农委会同市经委按照有关规定认定后，予以相应的扶持（第八条）”。

基于以上背景，在正式颁布的《管理规定》在第九条与第十条分别规定了连锁经营扶持制度与统一配送制度：第九条指出“本市鼓励发展专业化的农药连锁经营。经市农业行政管理部门会同市商务行政管理部门认定，农药连锁经营单位符合统一采购、统一配送、统一标识、统一定价、统一服务规范等要求的，可以享受相关扶持政策。扶持农药连锁经营的具体办法，由市农业行政管理部门会同有关部门制定。”《管理规定》第十条又规定了农药统一配送制度，即“农药经营单位分支机构经营的农药，应当由所属农药经营单位或者该农药经营单位加入的农药连锁经营单位实行统一配送。分支机构不得自行采购、代销农药”。

为了鼓励连锁经营，上海市农业委员会、上海市商务委员会与上海市财政局2009年联合出台了《关于本市扶持农药连锁经营的若干意见》的十条意见，第一条明确指出“连锁经营具有规模化、网络化、信息化的优势，发展农药连锁经营，实行农药经营统一采购、统一配送、统一标识、统一定价、统一服务规范等，有利于加快形成规模化、专业化的农药营销网络；有利于规范流通秩序，保证销售农药的质量，维护农民合法权益；有利于农药安全使用，保障农业生产安全、农业生态安全和农产品食用安全；有利于减少流通环节，规范农药的售后服务。各级农业、商务、财政等部门要充分认识发展农药连锁经营的重要性和迫切性，积极推进农药连锁经营工作”。

2.问题1：是否达到立法目的？

制定连锁经营的目的是“发展农药连锁经营有利于建立农药经营主渠道，有效控制待售农药的质量和提升经营服务水平”。这与当时包括上海在内的农药市场不正当竞争现象严重，价格乱、渠道乱、产品乱、假冒伪劣泛滥，市场管理严重不规范密切相关，因而，让那些具有资质优良、产品质量过硬的农药生产企业形成连锁经营具有立法目的上的正当性。然而，在调研的过程中也发现如下问题：

首先，松散式的农药连锁经营的出现。从企业管理学角度而言，农药连锁经营指在一个统一的品牌之下，通过直营、特许、托管、连营等方式组成一个联合体，实现统一品牌、统一形象、统一管理、统一配送等模式的多店铺经营，使独立的经营活动组合成整体的规模经营，从而实现规模效益。其本质的特征在于统一管理，尤其是必须建立三大管理规范：（1）规范管理标准；（2）规范管理制度；（3）规范培训体系。然而，无论是《管理规定》还是《关于本市扶持农药连锁经营的若干意见》仅仅提及“统一采购、统一配送、统一标识、统一定价、统一服务规范等要求”。这种认定标准仅仅是连锁经营的表象，而忽视了“统一管理”这一最根本的特征，从而在实践中出现了生产厂家在自营的同时，又联络经销商或与当地的零售业联合，组成松散的连锁方式。这种松散连锁经营离统一管理还有很大差别，既没有引进相应的电脑来管理信息系统，也没有用远程通讯网络将整个连锁经营单位连为一体。

其次，农药连锁补贴资格问题。《关于本市扶持农药连锁经营的若干意见》第七条第一款明确规定了对农药连锁经营单位的扶持标准，即“（一）对在本市已拥有20家—30家连锁网店的农药连锁经营企业，给予40万元的一次性扶持；（二）对在本市已拥有30家—40家连锁网店的农药连锁经营企业，给予50万元的一次性扶持；（三）对在本市已拥有40家以上连锁网店的农药连锁经营企业，给予60万元的一次性扶持。”该意见的初衷是通过政府主动扶持质量合格的农药生产商的销售网络，从而将伪劣农药逐出市场，达到“良币驱逐劣币”的作用，从而实现第一条所规定的“规范农药生产、经营、使用行为，维护农药生产者、农药经营者和农药使用者的合法权益，保障农产品质量和人畜安全，保护农、林业的生产及生态环境”的立法目的。然而，这也有可能导致生产厂家与经销商为了获得财政补贴组成松散的连锁经营。主要体现在连锁总部管理体系的欠缺造成管控能力的不足，因而需要加强监管。

最后，根据各区执法负责人的意见，上海市目前除了依靠政府大力资助的个别大企业外，基本上没有其他企业有能力开展“真连锁”。但同时，由于政府对连锁企业进行补贴和资助，造成市场上大量无法满足“真连锁”要求的企业开展“假连锁”以获得政府拨款。而所谓的“假连锁”即变相租借执照，同时又跟单体店一样独立进货。根据《管理规定》，农药零售连锁企业必须实施统一配送，分支机构门店不得独立购进、代销农药。

综上所述，出台扶持连锁经营的政策既要能达到立法目的，又同时需要避免出现“假连锁”等异化现象的出现。

3．问题2：反垄断以及公平竞争审查的协调性问题

（1）反垄断法第十七条以及公平竞争审查的可能性

协调的必要性之一：《反垄断法》第三十七条规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定，排除与限制竞争的行为典型地规定在反垄断法第十三条与第十四条规定的垄断协议，即固定或者变更商品价格固定向第三人转售商品的价格；限定向第三人转售商品的最低价格，等等。

《管理规定》有关“统一定价”规定，本质上利用行政立法权将不同经营者自主定价权限制，排除了不同经营者之间的竞争，从而可能违反了《反垄断法》第三十七条有关“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容”的规定。

协调的必要性之二：连锁经营政策对参加连锁企业的补贴与奖励也使得其在市场竞争中具有额外的优势，致使那些诸如仅仅采取自营而非连锁经营方式的农药经营者天然面临一定的竞争劣势。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》出台后，国家发改委等五部门联合印发的 《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》以及上海市政府出台的《关于贯彻<国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见>的实施意见》。《管理规定》连锁政策有可能与之抵触。

第十六条将“影响生产经营成本标准”作为第三章所列的“审查标准”，第一款明确规定“不得违法给予特定经营者优惠政策，包括但不限于：1.没有法律法规依据或者国务院规定，给予特定经营者财政奖励和补贴”。第十七条又要求不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》规定的垄断行为，主要指以行政命令、行政授权、行政指导或者通过行业协会等方式，强制、组织或者引导经营者达成、实施垄断协议或者实施滥用市场支配地位行为。

（2）如何协调？

《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》第十八条规定，政策制定机关对政策措施进行公平竞争审查时，认为虽然具有一定限制竞争的效果，但属于《意见》规定的为维护国家经济安全、文化安全、涉及国防建设，为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的，为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益以及法律、行政法规规定的例外情形，在同时符合以下条件的情况下可以实施：（一）对实现政策目的不可或缺，即为实现相关目标必须实施此项政策措施；（二）不会严重排除和限制市场竞争；（三）明确实施期限。因而，有必要阐述连锁政策是否落入上述豁免条件。

（五）农业行政主管部门

1.监管部门职能分工条款

《管理规定》第三条就纵向与横向监管进行了分工，即第一款（纵向）：“市农业行政管理部门负责本市农药经营、使用的监督管理工作。区、县农业行政管理部门具体负责本行政区域内农药经营、使用的监督管理”。第二款（横向）：“工商、质量技监、安全监管、绿化林业、商务、环保等有关部门按照各自职责，做好有关农药经营、使用的监督管理工作。”

2．监管部门纵向职能分工问题

（1）“县的表述”

2009年《管理规定》颁布时，上海依然是15区1县行政区划。2016年7月22日， 随着上海市崇明区“崇明撤县设区”工作大会的召开，上海正式告别15区1县的行政区划。因而，整部《管理规定》包括本条均应当删除“县”的表述方式。

（2）跨区域的监管问题

调研表明，农药经营通常存在跨区域，各个区之间会有信息系统，当某区查处某违反经营者，该查处的违法信息会同时向各个区开放，便于其他区的农药监管部门进行监管与查处，这会涉及到管辖权的冲突。尽管如此，考虑到上海市农委作为上海市农药经营专门监管机关，可以根据行政执法资源与案件本身严重性程度等考量因素，就跨区域的案件通过指定管辖或者自己管辖的方式进行执法。但需要说明的是，涉及到行政复议或者行政诉讼时，可能会出现管辖权问题。

3. 监管部门横向监管条款的问题

（1）联席会议制度

根据《管理规定》第二条以及第三条第二款，除市农业行政管理部门负责本市农药经营、农药经营管理外有工商、质量技监、安全监管、绿化林业、商务、环保等有关部门在其职责内从事有关农药经营、使用的监督管理工作。例如第三十四条涉及经营单位及其分支机构违反农药经营条件条款而需要进行变更登记或者注销登记手续以及吊销营业执照时，就涉及到工商部门的职权。农药储备具体品种和数量，则由市农业行政管理部门会同相关部门提出方案，经市发展改革部门会同市农业行政管理部门、市商务行政管理部门、市财政部门共同审核（参见第三十二条）。

但部门之间的职责分工在一些个案的处理上不尽人意，主要体现在缺乏农业行政管理部门与其他部门的事先与事后协同。例如在调研中反映比较突出的问题是，当某农药经营者在获得市农业行政管理部门许可在某具体位置经营农药后，工商行政管理等部门又许可餐饮业经营者在该农药经营者的隔壁从事餐饮行为，这使得公共食品安全卫生存在严重风险。在该问题的处理上，显然是其他部门没有与农业管理部门进行事先的沟通。因而，需要建立一个事先与事后的沟通机制，或者改进事先审批的流程。

（2）农业推广技术部门

农业推广技术与农药管理也存在一定的职能交叉。随着我国《农业技术推广法》的修订，作为下位法的《管理规定》应当注意与之协调的问题。根据《农业技术推广法》第二条第二款的规定，该法所称农业技术，是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术，其中所列举的八项中与农药管理条例明显交叉的有：（二）植物病虫害、动物疫病和其他有害生物防治技术；（四）农业投入品安全使用、农产品质量安全技术；（五）农田水利、农村供排水、土壤改良与水土保持技术；（七）农业防灾减灾、农业资源与农业生态安全和农村能源开发利用技术。

与此同时，该法第九条又指出，国务院农业、林业、水利等部门（以下统称农业技术推广部门）按照各自的职责，负责全国范围内有关的农业技术推广工作。县级以上地方各级人民政府农业技术推广部门在同级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责本行政区域内有关的农业技术推广工作。同级人民政府科学技术部门对农业技术推广工作进行指导。同级人民政府其他有关部门按照各自的职责，负责农业技术推广的有关工作。

因而，农业行政管理部门必然会具有农业技术推广的职能。但是考虑到该法第二条第二款所称农业技术推广，是指通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等，把农业技术普及应用于农业产前、产中、产后全过程的活动，因而与农药行政管理部门中的农药经营使用等职责具有一定的区分。因而，执法机构和技术推广机构的关系仍然需要明确。另一方面，考虑到行业组织协会具有很强的专业性，可以考虑由它们辅助政府。应以企业自发成立的形式为主，对农药工作进行指导和服务。不应赋予行业组织协会太多行政属性，防止变成“二政府”；也不能与政府对立。

（六）行政处罚问题

上海市行政处罚把握的较好，目前行政诉讼案件不多，行政复议有两个，存在如下几个问题：

1．第三十四条

根据该条规定，农药经营单位及其分支机构不符合本规定第六条第二款有关条件的，出具相关证明材料的部门应当责令其限期改正，逾期不改正的，由相关部门撤回相应的证明材料，并函告市工商行政管理部门；市工商行政管理部门收到函告文件后，应当责令该农药经营单位办理相关变更登记或者注销登记手续，逾期不办理的，依法吊销其营业执照。

据《立法法》第八条、第六十五条以及《行政处罚法》第十一条、十三条的规定，吊销营业执照只属于法律或者行政法规规定事项；而省、自治区、直辖市人民政府制定的规章不可以设立吊销营业执照的权限。因而，“应当责令该农药经营单位办理相关变更登记或者注销登记手续，逾期不办理的，依法吊销其营业执照”做出一些表述。

2．罚款的问题

目前《管理规定》第五章则主要包括吊销其营业执照、罚款、警告、责令限期改正等行政处罚。其中罚款是使用最多的行政处罚措施。然而，通常都限定了具体的金额。例如第三十五条（违反农药统一配送规定的处罚）“处以3000元以上3万元以下罚款”，“处以500元以上5000元以下的罚款”；第三十六条（违反农药进货查验规定的处罚）“处以500元以上5000元以下罚款；情节严重的，处以5000元以上5万元以下罚款”；第三十七条（违反农药安全销售管理规定的处罚）“处以500元以上5000元以下罚款；情节严重的，处以5000元以上5万元以下罚款。” 第三十八条（违反农药销售溯源管理规定的处罚）“逾期不改正的，处以500元以上5000元以下罚款；情节严重的，处以5000元以上5万元以下罚款。”“逾期不改正的，处以500元以上5000元以下罚款。”第三十九条（误导农药使用者的处罚）“处以5000元以上5万元以下罚款。”第四十条（销售高毒农药未采取有关措施的处罚）“并处以500元以上5000元以下罚款；情节严重的，处以5000元以上5万元以下罚款。”第四十一条（违反农药安全使用规定的处罚）“可以并处1000元以上1万元以下罚款；造成严重危害后果的，处以1万元以上3万元以下罚款。”

罚款的处罚起点与幅度都通常需要与所受处罚行为的性质、违法主体的市场势力等因素结合起来，上述的罚款都较低。例如第三十八条（违反农药销售溯源管理规定的处罚）“逾期不改正的，处以500元以上5000元以下罚款；情节严重的，处以5000元以上5万元以下罚款。”“逾期不改正的，处以500元以上5000元以下罚款。”这些条款的最高额度也才5万，这对于一个销售额千万计的农药经营者而言并不是一个大的数额，从而罚款的威慑力也相应减少。类似的困境也同样反映在旧的《反不正当竞争法》条款，新的《反不正当竞争法》则根据销售额进行罚款。管理条例可以参照。

3.处罚连锁店的问题

实务中反映较为强烈的是经营者的认定，尤其是处罚连锁经营者的认定，究竟仅仅是处罚总部和分部或者分支机构，还是一体化处罚。对于分支机构私自进货以及分支机构出售非法产品等行为对总部也要处罚，以此来加强总部针对分支机构的管理。但在实际中，总部会误以为分支机构的责任由分支机构自行承担，对总部和分支机构之间的关系并不清楚。同时执法部门一般也会避开针对连锁企业的处罚，否则容易导致行政复议。

该问题的意义已经超出了《管理规定》而具有普遍性。通常如果经营者A与经营者B之间具有股权控制关系，A控制B，那么B在违法时，欧盟做法是通常B要承担责任，但同样推定A也必须承担责任；A的免责需要自负举证责任。可以参照该做法。

4.农药管理工作人员的保密义务
　　第四十四条（执法人员违法责任追究）指出“农药管理工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”，建议参照其他按法律规定，加入在调查过程中需要对知悉的商业秘密予以保密的义务。

除了上述几个突出的问题外，《管理规定》的其他条款也存在着需要修改的地方，比如，农药生产问题《管理规定》中没有涉及，但随着生态环保要求愈来愈高，上海特色所需，也考虑和上位法及其他规章相符合、相协调，对农药生产的相关问题应当做出明确规定。

第三部分 评估结论

经评估，从总体上看，《上海市农药经营使用管理规定》立法内容较为全面，立法体系完整，立法质量总体良好；上海市政府相关部门尤其是上海市农业委员会以及各级农药管理部门通过日常监督检查和专项整治相结合的方式，统筹规划、多管齐下，构建了农资打假长效机制，有力地打击了农药市场中存在的非法现象。管理规定的实施适应了上海市的实际情况，效果非常明显：农药质量安全、农产品安全与农药市场安全得到有效保障，公众、行政相对人对管理规定的知晓度和质量安全意识得到有效提高，上海市农产品质量和人畜安全得以有效保障，基本上实现了规范上海市的农药经营和使用行为的立法目的，对维护农药使用者和经营者的合法权益，保障农产品质量和人畜安全，保护生态环境等起到了非常积极的作用，基本达到了立法的目的。

但是，由于《上海市农药经营使用管理规定》出台较早，有些规定已经和时代发展不相适应，难以适应上海市农药生产经营使用管理工作的需要，且上位的《农药管理条例》已作大幅度修改，建议上海市人民政府加快启动《上海市农药经营使用管理规定》的修订工作。

                    上海大学法学院环境治理与公益诉讼中心

                            2018年10月23日