（上海市农业委员会主任  孙雷）

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    我受市政府的委托，就《上海市动物防疫条例修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》），作如下说明：

    一、修改的必要性

    2005年12月29日，第十二届市人大常委会审议通过了《上海市动物防疫条例》（以下简称《条例》）。《条例》自2006年3月1日施行以来，为加强本市动物防疫管理、保障郊区畜牧业健康发展以及维护公共卫生安全发挥了非常重要的作用。

    《条例》施行后，本市积极贯彻落实，重点抓好四个方面的工作。第一，狠抓重大动物疫病的强制免疫。按照国家规定严格实施了高致病性禽流感、高致病性猪蓝耳病、口蹄疫和猪瘟等四种重大动物疫病的强制免疫，完善了免疫抗体监测工作。第二，建立突发重大动物疫情应对机制。为了提高对突发疫情的应急反应和处置水平，市政府发布了《上海市突发重大动物疫情专项应急预案》（沪府办[2006]28号），成立了突发重大动物疫情应急处置预备队伍，多次举行全市性的突发重大动物疫情应急演练，提高了应对突发疫情的应急反应和处置水平。第三，提升动物检疫工作水平。市农委依法开展动物产地检疫和屠宰检疫，在郊区设立九十四个申报检疫点，在全市十六个生猪屠宰场全面派驻动物检疫员，并出台了《上海市动物检疫管理办法》、《上海市动物检疫员管理办法》等多项配套规定，全面规范了动物检疫工作。2009年3月至6月，本市还组织开展了为期四个月的动物检疫监管专项整治行动，取得了较好效果。第四，加强供沪动物和动物产品的防疫监督。上海是动物产品消费型城市。为保障供沪动物和动物产品的质量安全，并防止外源性疫情传入本市，市农委在全市八个市境指定公路道口实行二十四小时值班，对运载动物和动物产品进入本市的车辆进行查证、验物、信息登记和车辆消毒，并会同上海铁路局设立了动物和动物产品运入本市的五个指定铁路车站（专用线）。2006年以来，全市畜牧业总产值扭转下跌势头，呈现连年增长的好势头，畜产品产量基本稳定，畜产品市场供给正常。

    2007年8月30日，第十届全国人大常委会审议通过了经修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）。修订后的《动物防疫法》的进一步明确了政府对动物防疫工作的领导职责，完善了动物防疫工作机制，并对检疫的具体实施主体、当事人不依法履行强制免疫义务的法律责任等内容作了新的规定。目前，《条例》中关于动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构的职责划分、饲养者和经营者不依法履行强制免疫义务的法律责任等内容，与《动物防疫法》存在不一致。按照法制统一的原则，有必要进行修改。

    近几年来，随着经济社会的发展，本市的动物防疫工作面临一些新情况、新要求，需要通过修改《条例》提供更好的法制保障。一是保障动物产品质量安全。动物产品从外省市成批运入本市后需要分销或者转运加工。如何保障流通领域动物产品的防疫监督和溯源，是当前农产品安全的管理重点。为了应对突发重大自然灾害、保证城市动物产品有效供给，本市确定了主要动物产品的最低保有量目标，需要完善动物防疫机制，保障郊区畜牧业健康稳定发展。二是加强饲养犬只的狂犬病防控。狂犬病是一种严重危害人民群众生命健康安全的人畜共患急性传染病，发病后死亡率达100%。目前，本市饲养的犬只接种狂犬病疫苗的比例仍较低。根据本市犬类管理的规定，经许可饲养的犬只，须到畜牧兽医部门指定地点接种狂犬病疫苗。但有大量未经许可饲养的犬只，无法通过正规途径接受狂犬病免疫。对饲养犬只的狂犬病免疫工作，亟待加强管理。三是规范动物诊疗废弃物的处置途径。动物诊疗废弃物包括病死动物、动物病理组织和注射针头等废弃物，其中含有大量的病原微生物、寄生虫以及其他有害物质，一旦处置不当，可能对公共卫生安全构成威胁。按照《条例》规定，动物诊疗机构产生的病死动物应当送交无害化处理，但注射针头等其他诊疗废弃物的处置渠道仍需立法予以明确。

    综合上述情况，为了进一步加强本市动物防疫工作，有必要对《条例》进行修改，对相关问题在制度上予以规范。

    二、《修正案（草案）》的起草情况

    《动物防疫法》颁布实施后，市农委即启动了《条例》的执法情况评估和修改调研工作。《修正案（草案）》列入2010年市人大常委会立法计划正式审议项目后，市农委会同市政府法制办、市公安局、市食品药品监管局等部门抓紧开展立法准备工作。调研起草过程中，召开了专家座谈会，实地走访了动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构和动物诊疗机构，听取了市宠物业行业协会和部分市民的意见，并与市人大常委会财经委、法工委不断沟通相关情况。《修正案（草案）》形成后，书面征求了市政府有关部门和区县人民政府的意见。

    在此基础上，经反复修改，形成了目前的《修正案（草案）》。

    三、《修正案（草案）》主要问题的说明

    《修正案（草案）》共十六条，主要涉及五方面内容：

    （一）关于饲养犬只的狂犬病强制免疫

    近年来，犬类狂犬病疫情在国内部分地区有所抬头。本市虽未发生狂犬病暴发疫情，但随着饲养犬只的数量不断攀升，大量未经许可的犬只得不到接受正规渠道的狂犬病免疫。狂犬病疫情防控工作存在较大隐患。为了有利于推动狂犬病免疫工作的开展，营造依法文明养犬的社会氛围，《修正案（草案）》明确规定，本市对饲养的犬只实施狂犬病强制免疫（见第十二条第一款）。

    目前，狂犬病不属于国家层面规定的强制免疫病种。根据《动物防疫法》的规定，省级人民政府兽医主管部门可以根据本行政区域内的动物疫病流行情况增加实施强制免疫的动物疫病病种，报本级人民政府批准后执行。因此，本市地方性法规可以规定对饲养的犬只实施狂犬病强制免疫。而且，多年来，本市严格按照国家规定对四种疫病实施强制免疫，积累了一整套比较成熟的经验，能够为实施狂犬病强制免疫提供比较充分的物资和技术保障。

    为了建立健全长效管理机制，市和区（县）农委将对狂犬病免疫点进行合理布局，方便饲养者携犬接种疫苗；对于初次免疫的犬只，免疫点将为其注射用于信息记录的电子芯片；动物疫病预防机构将汇总免疫点的信息记录，建立全市饲养犬只的免疫档案，并对犬只狂犬病免疫情况进行监测。

    需要说明的是，对于饲养犬只接种狂犬病疫苗的费用承担问题，存在两种不同意见。第一种意见认为，狂犬病防控工作具有公益性。国家规定的四个强制免疫病种，目前都是免费的，外省市也有规定狂犬病强制免费免疫的先例。考虑到市区饲养者普遍具有较强的免疫意识，但农村饲养者不愿掏钱为狗打针的情况比较突出，为了切实扩大狂犬病免疫覆盖面，有必要实行免费免疫，所需经费由财政部门落实。第二种意见认为，国家规定的四个强制免疫病种实行免费免疫，主要是为了保证畜禽产品的质量安全、满足社会公众的消费需求，而养犬纯属个人兴趣爱好，养犬人理应承担所养犬只的免疫责任和免疫费用，法律上也不存在障碍。如果规定为强制免费免疫，等于是让所有纳税人为少数人的养狗行为负责，似乎有失公平。在明确收费的前提下，为了兼顾农村的实际情况，可以由市农委通过推行补贴政策等办法加以解决。经征询各方面意见，《修正案（草案）》采纳了多数人的意见，明确规定：狂犬病免疫接种的成本费用应当由饲养者承担，具体收费标准由市物价部门会同市兽医主管部门核定（见第十二条第四款）。

    （二）关于病死动物的统一收集和无害化处理

    病死动物处理是动物防疫管理的重要环节。根据《条例》的现有规定，大型动物养殖场、屠宰加工场等场所应当具备无害化处理能力，设置相应的无害化处理设施。实践中，动物养殖场设置的无害化处理设施相对比较简单，达不到安全的无害化处理要求。近年来，市农委推行了病死动物统一收集、集中无害化处理的做法。利用市财政资金购置了病死动物统一收集专用车辆，分发至各区县；各区县动物卫生监督机构分别与浦南病死畜禽无害化处理站签订协议，由无害化处理站具体运营车辆，上门收集动物养殖场（户）的病死动物，并送浦南病死畜禽无害化处理站集中进行无害化处理。

    实践证明，上述做法对于提高病死动物的无害化处理水平，确保畜牧业生产稳定和畜产品质量安全起到了积极作用。为了提升其法律效力，进一步加强无害化处理工作，《修正案（草案）》明确规定：动物养殖场（户）、动物隔离场所的病死动物由动物卫生监督机构负责统一收集，并送交指定的无害化处理场所集中处理（见第十五条）。

    （三）关于办理转运分销动物产品所需的相关证明

    目前，本市动物卫生监督机构对于需要转运、分销的动物产品采取向货主免费换发动物检疫合格证明的做法。主要原因是，运入本市的动物产品经过转运、分销后，动物产品的货主、产品数量、到达地点等事项与原检疫合格证明上记载的事项不相符，办理换证手续有利于加强防疫监督，也便于动物产品溯源。本市的这一做法得到了农业部的肯定，并在全国部分大中城市推广应用，近期还将出台新修订的《动物检疫管理办法》对此作具体规定。

    为了有利于提升上述做法的法律效力，同时避免与农业部的具体规定发生重复，《修正案（草案）》明确规定：经检疫合格的动物产品到达目的地后，货主可以按照国家有关规定，凭原始有效的动物检疫证明向动物卫生监督机构申请办理转运、分销动物产品所需的相关证明。（见第三十一条）。

    （四）关于动物诊疗机构的诊疗废弃物处理渠道

    动物诊疗废弃物的处理直接关系到社会公共卫生安全。《修正案（草案）》参照本市医疗废物的处置模式，对动物诊疗废弃物的处理规范作了两点具体规定：1、动物诊疗机构应当及时收集本单位产生的诊疗废弃物，并按规定临时存放；2、动物诊疗机构应当将病死动物按照《条例》中有关无害化处理的规定送交无害化处理场所，其他诊疗废弃物应当送交指定的医疗废物集中处置单位进行处理（见第三十九条）。其中，明确将动物诊疗机构产生的诊疗废弃物分两种渠道处理，主要是考虑到现有的无害化处理场所只具备处理病死动物的能力，因此，依托本市现有的医疗废物集中处置机制，将注射针头等其他动物诊疗废弃物统一纳入医疗废物处置渠道。

    （五）关于与官方兽医制度的衔接规定

    根据《条例》的原有规定，动物疫病预防控制机构应当配备动物检疫员，具体实施动物、动物产品的检疫工作；动物卫生监督机构应当配备动物防疫监督员，具体实施动物防疫监督工作。这与《动物防疫法》修订后明确由动物卫生监督机构的“官方兽医”负责出具检疫证明并有权执行检疫监督检查任务等规定存在明显不一致。问题在于，根据《动物防疫法》的规定，官方兽医实行资格管理，具体办法由国务院兽医主管部门会同国务院人事行政部门制定。但该办法至今尚未出台。

    为了体现法制统一的原则，同时兼顾动物检疫和防疫监督人员的队伍现状，《修正案（草案）》将原有规定修改为：1、动物卫生监督机构应当按照国家有关规定配备具有相应资格条件的人员，具体实施动物、动物产品的检疫工作；2、动物卫生监督机构应当按照国家有关规定配备具有相应资格条件的人员，具体实施动物防疫监督工作（见第二十六条、第三十二条）。

    此外，《修正案（草案）》对《条例》的部分表述内容作了相应修改，尽可能与《动物防疫法》保持一致。

    《修正案（草案）》及以上说明，请予以审议。