根据《上海市规章立法后评估办法》和上海市人民政府2018年度立法工作安排，上海大学法学院受上海市农委的委托，由上海大学法学院博士生导师李凤章教授组建科研团队，开展了对《上海市食用农产品安全监管暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的立法后评估事宜。

《暂行办法》由上海市人民政府于2001年7月23日正式发布，2004年7月3日修正。自实施以来，《暂行办法》为规范我市食用农产品的生产与流通秩序、保障广大人民群众“舌尖上的安全”发挥了重要作用。在这十余年中，我国食品安全领域的法律法规不断完善，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的制订与修改、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）颁布实施、《上海市食品安全条例》（以下简称《食品安全条例》）取代《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法等，这些都反映出食品安全监管领域法律规定的重大变化，尤其是食用农产品安全监管的部分内容（食用农产品的市场销售、农业投入品等）也被纳入《食品安全法》的监管范围，包括食用农产品安全监管在内的食品安全监管体制、机制发生了重大变化，监管措施、方法不断改进，在这种背景下，《暂行办法》面临着合法性、合理性与滞后性等诸多考验。

为做好此次评估工作，评估小组制订了评估方案，并报市农委审核。根据评估方案，评估小组采用文献分析、实地调研、召开座谈会、个别访谈等方法，主要从制度规范性和实施有效性等两个方面对《暂行办法》进行评估，现将评估情况报告如下：

一、与食用农产品生产经营监管相关的法律法规与政策文件梳理

《暂行办法》制定于2001年，2004年进行了修正，此后一直存续至今。2004年至今已经过去15个年头，十五年来，我国食品安全领域发生了诸多重大事件，比如三聚氰胺奶粉事件、苏丹红工业添加剂事件、毒黄花菜事件等等，这些事件反映出我国食品安全监管的体制机制性缺陷和法律供给与规制的不足，也因此促进了国家食品安全监管体制的变革和食品安全立法的不断完善。

除了《暂行办法》外，与食用农产品生产经营监管相关的法律法规和政策文件主要有：一是国家层面的法律，包括《食品安全法》和《农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）。其中，《食品安全法》制订于2009年，2015年作了重大修改；《农产品质量安全法》制订于2006年，目前也已被列入修改计划中。^[1]二是专门规范食用农产品销售的部门规章，即《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《销售管理办法》），《销售管理办法》由国家食品药品监督总局于2016年根据最新修改的《食品安全法》制订；三是国务院制定的与食用农产品生产安全密切相关的《农药管理条例》；四是主管部门出台的相关政策文件，包括《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（2014年）和《国家食药总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（2016年）；另外，上海市与之相关的地方性法规与政府规章主要有：《食品安全条例》、《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》、《上海市活禽交易管理办法》、《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》等。其中，《食品安全条例》是根据最新《食品安全法》制订的，由上海市第十四届人民代表大会第五次会议于2017年1月20日通过，取代了此前的《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》并于2017年3月20日开始施行。上述法律、部门规章、政策文件和上海地方性法规与政府规章都是在《暂行办法》之后颁布实施的，很多内容取代了《暂行办法》中的规定，因此，要开展对《暂行办法》立法后评估工作，必须对这些法律法规进行整体性把握和系统性分析，才能对《暂行办法》的制度规范性和实施有效性作出恰当的评价。

（表一：与食用农产品生产经营监管相关的法律法规与政策文件梳理总表）

二、《暂行办法》的制度规范性和实施有效性分析

《暂行办法》分为总则、管理体制、食用农产品生产的安全监管、食用农产品经营的安全监管、法律责任、附则等6章，共40条。

（一）《暂行办法》第一章关于食用农产品的定义与上位法相抵触

《暂行办法》第二条规定，“本办法所称的食用农产品，是指种植、养殖而形成的，未经加工或者经初级加工的，可供人类食用的产品，包括蔬菜、瓜果、牛奶、畜禽及其产品和水产品等。”而根据《食品安全法》（2015）第二条，食用农产品是指“供食用的源于农业的初级产品”。“农业初级产品”的概念在农业部、国家食品药品监督管理总局《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（2014）有详细论述，即“在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品”，农业活动，“指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。”植物、动物、微生物及其产品，“指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”此后，国家食品药品监督管理总局在《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（2016）第57条对食用农产品的定义进行了完整的论述，即“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。”综上而言，《食品安全法》、《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》关于食用农产品的定义是一致的，此后的《食品安全条例》（2017）第114条也采纳了这一定义。两相比较而言，后一个定义规定得更为详细、具体，覆盖食用农产品的范围更广、更加科学合理。《暂行办法》关于食用农产品的定义与《食品安全法》的规定相抵触，不符合合法性、制度规范性的要求。

（二）《暂行办法》第二章关于食品安全管理体制的规定与上位法相抵触

1. 我国食品安全监管体制的调整历程及食用农产品安全监管模式

我国食品安全监管体制历经多次调整，早先，食品安全监管的职能分散在卫生、农业、质检、林业、工商、海关等多个部门。2008年政府机构改革后，食品监管从农田到餐桌分成了四段，农业、质检、工商、食药局四个部门分别负责田间、生产环节、流通环节和餐饮环节的食品安全监管。

2013年国务院机构改革，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。自此，存在多年的分段管理模式走向统一管理体制。2015年《食品安全法》修改，正式将“统一管理”体制以法律的形式确定下来。

（表二：《食品安全法》修改前后的监管体制对比表）

另外，根据《农产品质量安全法》第三条，“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”，《食品安全法》第二条第二款则规定，“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”

以上分析可见，目前我国对食用农产品的监督管理实行“两段管理”。

2. 上海市食品安全监管体制调整情况

根据《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》和《食品安全法》的有关规定，结合上海实际，自2014年1月1日起对食品安全监管体制进行了重大调整，将原来由质量技术监督、工商行政管理、食品药品监督部门分别对食品生产、流通和餐饮服务进行分段监管，调整为食品药品安全监管部门和农业部门两段管理，农业部门负责食用农产品种养殖阶段的源头监管，同时进一步明确了商务、绿化、粮食及区市场监管部门食品安全监管职责。

根据上海市食品安全监管体制调整情况和《食品安全法》的修改情况，《上海市食品安全条例》第七条作出了相应调整，第一款规定“市食品药品监督管理部门负责对本市食品、食品添加剂生产经营活动实施监督管理”，第三款规定“区市场监督管理部门及其派出机构负责对本区域内的食品、食品添加剂及食品相关产品生产经营活动实施监督管理”。2015年各区将工商行政管理、食品药品监督管理和质量技术监督管理三个部门整合，成立市场监管局，这确立了由食品药品监督管理部门（市级层面）/市场监督管理部门及其派出机构（区级层面）统一监管的基本格局。同时，为了厘清政府部门监管职责，做到界面清晰、消除缝隙、处罚到位，逐一列出了市食品药品监管部门、市质量技术监督部门、农业部门、卫生计生部门、商务部门、绿化市容管理部门、粮食部门等各部门的职责，将食品生产流通、食用相关产品的生产加工、食用农产品等环节的监管工作要求进一步明确和细化。

3.《暂行办法》的规定与上位法相冲突

《暂行办法》第二章规定的管理体制仍然是“多段管理”，农业行政主管部门、经济流通主管部门、质量技术监督部门、卫生行政部门、工商行政管理部门、环境保护行政部门、城市管理综合执法机构、出入境检验检疫部门等多个部门分别负责某个阶段的监督管理职责。这显然既不适应我国行政管理体制的改革发展变化，也不适应我国社会经济发展的需要，《暂行办法》第二章“管理体制”部分与上位法《食品安全法》和《农产品质量安全法》的相关规定相抵触，不符合合法性、制度规范性的要求。

另外，根据《食品安全条例》第二条，上海市行政区域内“食用农产品的生产、贮存和运输、市场销售，农业投入品的经营、使用”，应当遵守该条例的规定，因此，《食品安全条例》第七条所确立的监管体制应当覆盖到食用农产品的安全监管。《暂行条例》作为旧的地方政府规章，与《食品安全条例》这一新的地方性法规也是相冲突的。

（三）《暂行办法》第一章、第二章的大部分条文已被《食品安全条例》所取代

《暂行办法》第一章为总则，分为目的和依据、定义、管理原则、舆论引导和社会监督四条；第二章为管理体制，分为政府职责、监督管理部门的职责、相关部门职责、部门执法的协调和联合、管理体系的建立、行业协会、中介服务机构等七条。除了上文已经重点分析过的第一章关于食用农产品的定义、第二章关于食品安全管理体制的规定与上位法相抵触之外，在《食品安全法》修改、《食品安全条例》正式实施的背景下，这两章的其他大多数条文也已明显滞后于立法实践和社会发展的需要。根据《立法法》第八十九条的规定，“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”，《暂行办法》第一章、第二章的大部分内容实际上已经被《食品安全条例》中的相应规定所取代。

《食品安全条例》第二条已经明确，“本市行政区域内食用农产品的生产、贮存和运输、市场销售，农业投入品的经营、使用，应当遵守本条例的有关规定”，因此，《食品安全条例》总则、附则部分的内容当然适用于对食用农产品的安全监管。故而，《暂行办法》第一章第一条（目的和依据）、第二条（定义）、第三条（管理原则）、第四条（舆论引导和社会监督）分别被《食品安全条例》第一条（目的与依据）、第一百一十四条（相关定义）、第三条（工作原则和制度）、第十一条（食品安全宣传教育与舆论监督）所取代；《暂行办法》第二章第五条（政府职责）、第六条（监督管理部门的职责）及第七条（相关部门职责）、第十条（行业协会）则分别被《食品安全条例》第五条（政府职责）、第七条（部门职责）、第九条（行业组织和消费者组织的作用）所取代。

（表三：《暂行办法》第一章、第二章被《食品安全条例》所取代的内容）

（四）《暂行办法》第三章所规定的内容不符合当前经济社会发展需要

1.《暂行办法》第三章与《农产品质量安全法》第三章、第四章内容对比

《暂行办法》第三章是关于食用农产品生产安全监管的规定，共计11条；《农产品质量安全法》对于这一主题的内容则主要规定在第三章、第四章中。两者主要条款对比如下：

（表四：《暂行办法》关于食用农产品生产安全监管的规定）

（表五：《农产品质量安全法》关于农产品产地与生产的规定）

2.《农产品质量安全法》中许多好的制度并未在《暂行办法》中得以体现

由于《暂行办法》制订时间早于《农产品质量安全法》，导致《农产品质量安全法》中许多好的制度并未在《暂行办法》中得以体现：

（1）产地规划方面，《农产品质量安全法》规定了“禁止生产的区域”（第15条），由地方政府农业行政主管部门根据“农产品品种特性和生产区域大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素”提出，但《暂行办法》并没有提供“禁止生产的区域”的“上海方案”。

（2）产地（基地）建设方面，《暂行办法》仅规定了相关职能部门应当对生产基地的建设进行指导和监督；而《农产品质量安全法》除了原则性条款外，同样作了禁止性规定——在有毒有害物质超过规定标准的区域，“禁止生产、捕捞、采集食用农产品和建立农产品生产基地。”

3.对于农产品产地的环境保护，《暂行办法》虽列举详细但入禁门槛比《农产品质量安全法》规定要高，相应地禁止范围和保护力度较小

《暂行办法》规定，禁止“排放重金属、硝酸盐、油类、酸液、碱液、剧毒废液、放射性废水和未经处理的含病原体的污水或者倾倒、填埋有害的废弃物和生活垃圾”；而《农产品质量安全法》规定的则是禁止“排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质”（第18条），后者虽笼统，但入禁门槛更低、涵盖的范围更广，相应地保护要求也更高；同时，后者还提出了“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品”（第19条）的规范性要求，更有利于产地保护。

4.关于农业投入品的使用，《农产品质量安全法》的规定更具体、实用

对于农业投入品的使用，《暂行办法》只提出了“合理使用”的要求（第15条），但何为“合理”则语焉不详；而《农产品质量安全法》则规定了“许可制度”和“监督抽查”制度（第21条），比之于《暂行办法》更具有可操作性。

5.关于追溯体系建设，《农产品质量安全法》规定更明确、具体、易操作

对于追溯体系建设，《暂行办法》提出“应当建立质量记录规程，记载农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂使用以及防疫、检疫等情况，保证产品的可追溯性”（第16条）；《农产品质量安全法》中的相应规定则更为细化，明确了生产记录应当记载的事项，包括“（一）使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期；（二）动物疫病、植物病虫草害的发生和防治情况；（三）收获、屠宰或者捕捞的日期”等（第24条），同时规定“农产品生产记录应当保存二年，禁止伪造农产品生产记录”，相比较而言，后者规定更加明确、具体，更具有可操作性。

6.对于产品合格的证明，《暂行办法》规定“生产基地应当对其生产的食用农产品实行安全卫生质量检验，并提供产品合格证明”（第17条），《农产品质量安全法》则规定“应当自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测”，并明确规定“经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，不得销售”。

当然，《暂行办法》中规定的生产者安全卫生质量承诺制度、优质农产品认可制度、畜禽疫病的预防和检疫、生产环节的无害化处理等在《农产品质量安全法》中则没有涉及。

（五）《暂行办法》第四章所规定的部分内容已经不符合社会经济发展的需要，有新的相关规定可取而代之

1.《暂行办法》第四章的大部分内容不适应社会经济发展需要，主要内容可被《销售管理办法》取代

《暂行办法》第四章是关于食用农产品经营的安全监管规定，总共十四个条文，其中，两个条文涉及市场的规划与设立（第23、24条），市场及开办者安全义务及经营规范等共六个条文（第25、26、27、29、33、34条），涉及畜禽产品交易管理的共三个条文，（第30、31、32条），禁止销售的情形一条（第35条），另外条文分别涉及优质食用农产品的推介制度、单位集团采购等。

（表六：《暂行办法》关于食用农产品经营安全监管的主要内容）

为了规范食用农产品市场销售行为，加强食用农产品市场销售质量安全监督管理，保障食用农产品质量安全，国家食品药品监管总局根据《食品安全法》制定了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《销售管理办法》），已于2016年3月1日实施。《销售管理办法》共计六十条，分为总则、集中交易市场开办者义务、销售者义务、监督管理、法律责任、附则六章。其中总则部分，明确了各级食品药品监督管理部门的职责，并强化了属地监管责任，对市、县级食品药品监督管理部门的职责进行了重点规定。第二章（集中交易市场开办者义务）、第三章（销售者义务）和第四章（监督管理）最为重要，第二章、第三章确立了食用农产品市场销售的基本制度规范；第四章规定了监管部门的职责与法律责任。

（表七：《销售管理办法》关于食用农产品市场销售的基本制度与监督管理规定）

很明显，《销售管理办法》中的规定比《暂行办法》更加全面；同时，从条文内容上来讲，也更加详细、具体、明确。

以集中交易市场开办者加强食用农产品质量安全管理的制度规定为例，《销售管理办法》规定了六个方面的举措：（一）建立健全食品安全管理制度，督促销售者履行义务，加强食用农产品质量安全风险防控；（二）配备专职或者兼职食品安全管理人员、专业技术人员，明确入场销售者的食品安全管理责任，组织食品安全知识培训；（三）建立入场销售者档案，如实记录销售者名称或者姓名、社会信用代码或者身份证号码、联系方式、住所、食用农产品主要品种、进货渠道、产地等信息；（四）查验并留存入场销售者的社会信用代码或者身份证复印件，食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件；（五）建立食用农产品检查制度，对销售者的销售环境和条件以及食用农产品质量安全状况进行检查；（六）在醒目位置及时公布食品安全管理制度、食品安全管理人员、食用农产品抽样检验结果以及不合格食用农产品处理结果、投诉举报电话等信息等。

另外，对于食用农产品批发市场开办者，除了一般性义务规定外，《销售管理办法》还规定了特殊义务：（一）与入场销售者签订食用农产品质量安全协议。明确双方食用农产品质量安全权利义务；未签订食用农产品质量安全协议的，不得进入批发市场进行销售；（二）对进场销售的食用农产品进行抽样检验。批发市场开办者应当配备检验设备和检验人员，或者委托具有资质的食品检验机构，开展食用农产品抽样检验或者快速检测，并根据食用农产品种类和风险等级确定抽样检验或者快速检测频次；（三）印制统一格式的销售凭证。载明食用农产品名称、产地、数量、销售日期以及销售者名称、地址、联系方式等项目。销售凭证可以作为销售者的销售记录和其他购货者的进货查验记录凭证；（四）与屠宰厂（场）、食用农产品种植养殖基地签订协议的批发市场开办者应当对屠宰厂（场）和食用农产品种植养殖基地进行实地考察，了解食用农产品生产过程以及相关信息，查验种植养殖基地食用农产品相关证明材料以及票据等。

再以禁止销售的食用农产品为例，《暂行办法》仅作了原则性的笼统规定，而《销售管理办法》则以列举的形式详细列明了十二种禁止销售的情形，比《暂行办法》的规定更加明确具体，更具有可操作性，对监管部门的监管实践更具有指导意义。

（表八：《暂行办法》与《销售管理办法》关于“禁止销售的食用农产品”对比）

从法的效力层级上来讲，《暂行办法》作为地方政府规章与作为部门规章的《销售管理办法》位于同一层级。根据《立法法》第九十一条、九十五条第三款，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。但由于《暂行办法》制订时间久远，相关规定明显不如《销售管理办法》明确具体，也不如《销售管理办法》符合社会经济发展的现实需要，因此，对于农产品经营销售的监管，上海应当主动撇弃《暂行办法》，适用《销售管理办法》中的相关规定。

2.《暂行办法》关于畜禽产品交易安全的规定不符合社会经济发展需要，可被《上海市活禽交易管理办法》等规章取代

《暂行办法》第四章第30条、第31条、第32条是对畜禽产品等安全交易的规定，第30条规定了畜禽屠宰场（点）的设置管理、第31条规定了畜禽产品及活鸡的批发交易管理、第32条规定了进入本市畜禽及其产品的监督。对于活禽交易秩序的监督管理，上海市于2013年6月19日以第3号政府令公布了《上海市活禽交易管理办法》，以24个条文对活禽市场的设置、活禽交易品种、暂停交易措施、外省市入沪活禽的管理、追溯管理、凭证入场交易、活禽市场经营管理者的义务、活禽经营者的义务、代宰出场、疫情监测和控制及相关罚则等作出了详细规定。两相比较，关于活禽的交易监管，《上海市活禽交易管理办法》的相关规定比《暂行办法》更为具体。而对于畜类产品的市场交易，上海市另有《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》（2008年3月1日起施行，2011年5月26日修正）等相关规定。《上海市活禽交易管理办法》《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》与《暂行办法》同属地方政府规章，从法律法规与规章的效力等级上来说，新的规定与旧的规定不一致时，应当适用新的规定，因此，《暂行办法》第四章第30条、第31条、第32条的相关规定已经不适应社会经济发展需要，《上海市活禽交易管理办法》《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》可取代《暂行办法》的相关规定。

三、《暂行办法》实践应用情况调研总结

2018年9月17日，课题组在上海现代农业综合服务中心7号楼会议室召开了《暂行办法》立法后评估调研会议，市商务委、市质量技监局、市食药监局、市卫计委、市工商局、市环保局、上海海关等相关市级职能部门，市农委法规政策处、监管处，相关区农委、区市场监管局等部门指派工作人员参与了调研。其中出席调研会的市级职能部门为5个，区市场监管局4个，市农经中心及各区农业执法部门共10个；另外还有市农委监管处、法规处，总计21个相关部门发表了意见。调研情况总结如下：

（一）关于《暂行办法》的实践应用情况

出席会议的21个相关部门均认为工作实践中基本上都不使用《暂行办法》，相关表述有“基本不使用《暂行办法》”“对《暂行办法》很陌生”“以前使用过，现在不用了”“执法大队成立至今一直没使用过《暂行办法》”“参加工作至今一直没接触过《暂行办法》”等等（详情可参见附件二）

（二）关于《暂行办法》的留、修、废情况

出席会议的21个相关部门中，有10个部门代表明确主张废止《暂行办法》，主张废止的理由主要有：实践中基本上不使用《暂行办法》，《暂行办法》与上位法相冲突、已经有新的可替代《暂行办法》的法律法规等等。另外，有2个部门代表主张或者大修或者废止；有6个部门对留存、修改或废止没有明确表态，但都表示实践中基本上不使用《暂行办法》、有新的法律法规可替代《暂行办法》；有2个参与调研的部门支持保留《暂行办法》，其中闵行区市场监管局表示“上位法已经调整，基层执法基本没有使用过《暂行办法》”，但仍支持保留《暂行办法》，主要理由是：《暂行办法》中的部分条款有存在价值，应当保留；同样，嘉定区市场监管局也表示“实践中没有使用过《暂行办法》”，但认为“《暂行办法》第29条关于监测设施的规定、第33条关于无害化处理的规定”在其他有关食用农产品安全监管的法律法规中没有规定，有独特价值，所以也主张保留《暂行条例》。另外，宝山区农委执法大队也表示“平时基本上不用《暂行办法》”“如果要保留的话，责任条款要与上位法保持一致”。（详情可参见附件二）

四、评估结论及建议

（一）评估结论

1.理论层面，通过大量系统的文献对比分析可以发现，《暂行办法》中的许多内容与《食品安全法》《农产品质量安全法》等上位法存在冲突，不符合合法性要求，不符合制度规范性。

2.实践层面，通过对《暂行办法》规定的职能部门和农业执法部门进行调研可以发现：由于监管体制多次调整等原因，《暂行办法》所规定的职能部门基本上都已经不再根据《暂行办法》开展相关监管活动；基层农业执法部门更多依据《农产品质量安全法》《农产品销售管理办法》《农药管理条例》等法律法规开展执法活动。《暂行办法》已经滞后于实践需要，不符合实施有效性要求。

3.关于食用农产品的法律法规，国家层面有《食品安全法》《农产品质量安全法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》《农药管理条例》等，上海市层面有《食品安全条例》《上海市活禽交易管理办法》《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》等，相关法律法规比较完善，因此，废止《暂行办法》不会造成上海地区食用农产品监管无法可依情况的出现，不会导致对食用农产品生产经营违法行为无法规制处罚情况的出现。

（二）评估建议

1.报请上海市人民政府废止《暂行条例》。

2.考虑到国家层面正在对《农产品质量安全法》进行修改，而当前基层农业执法部门作为执法依据的《食品安全法》《农产品质量安全法》《上海市食品安全条例》《食用农产品销售管理办法》等法律法规较为分散，不利于执法部门统一应用，也考虑到《暂行办法》中确实还有少量好的制度设计，故建议立法部门在国家层面对《农产品质量安全法》修改完成后，综合《食品安全法》《农产品质量安全法》《食用农产品销售管理办法》《食品安全条例》等法律法规和地方性法规与规章，结合上海实践情况，决定是否重新制定上海市的关于食用农产品安全监管的专门性规定。

上海大学法学院产权法治研究中心

二O一八年十月

附件一

评估所依据的法律、法规、规章及相关政策文件

1．《上海市食用农产品安全监管暂行办法》（简称《暂行办法》）

2.《中华人民共和国食品安全法》（简称《食品安全法》）

3.《中华人民共和国农产品质量安全法》（简称《农产品质量安全法》）

4.《上海市食品安全条例》（简称《食品安全条例》）

5.《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》

6.《农药管理条例》

7.《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（简称《销售管理办法》）

8.《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》

9.《国家食药总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》

10.《上海市活禽交易管理办法》

11.《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》

12.《上海市规章立法后评估办法》

附件二

《上海市食用农产品安全监管暂行办法》立法后评估调研会议记录

时间：2018年9月17日13:30

地点：上海现代农业综合服务中心7号楼会议室

参加人员：1.市法制办相关工作人员

2.上海大学法学院李凤章教授

3.市商务委、市质量技监局、市食药监局、市卫计委、

市工商局、市环保局、上海海关等相关单位工作人员

4.市农委法规政策处、监管处相关工作人员

5.相关区农委、区市场监管局执法人员

会议记录：

一、市农委监管处领导介绍会议情况

二、市农委法规处李娟介绍《暂行办法》的基本情况

三、李凤章院长介绍评估情况

1．《暂行办法》曾经发挥过重要作用，但国家层面、上海市都已经制定了许多新的规章制度。

2.存废慎重，影响比较大，请大家根据实际情况发表意见。

四、各部门发表意见

（一）市级职能部门

1.市工商局网监处：

（1）工商局在食用农产品中的职能（第23条），现《上海市商品交易管理条例》4-6条；涉及到农产品批发市场的设置，现《上海市商品交易管理条例》10-12条

（2）关于活鸡批发，现在适用《活禽交易管理办法》

（3）实际执法过程中依据前两个法规（《商品交易管理办法》《活禽交易管理办法》），基本不用《暂行办法》

2.市食药监局：

（1）基层同志对《暂行办法》很陌生，很长时间不用了

（2）目前有国家层面的《食用农产品市场销售管理办法》规定比较详细

（3）新的规章制度已经有所涵盖

3.上海海关：

（1）机构改革出入境检验检疫局划入海关

（2）《暂行办法》第8条，协调沟通，食安办成立后，与食安办的沟通比较多，用《暂行办法》的很少。联合执法要等三定方案出来之后才有明确说法。

4.市卫计委：

（1）T6 T25，食品安全地方标准

（2）《暂行办法》中老的旧的表述已经不用，要么修改要么废止。

5.市商务委：

（1）暂行办法已经很多年了，很多规定不适用了，倾向于废止。

（二）各区市场监管局

1.闵行区市场监管局：

（1）基层执法基本没有使用过《暂行办法》；

（2）监管职能调整比较大，上位法已经调整；

（3）个人认为有必要保留：通过地方立法能更明确各个部门的职责；上海农产品体量比较大，60-70%外省市引进，建立本地安全管理体系的需要；修订以解决难点、痛点问题（垃圾肉）对市场、超市有罚则，但对销售者没有罚则，无害化处理没有先关规定；上位法产销对接比较笼统，如何实现产销对接，基层比较困惑；执法中法过程中肉制品经营者没有提供检验检疫单据罚则缺乏依据；农产品初级加工是困扰我们的问题；抽检5万起卖4、5个鸡蛋处罚5万块；从上海本市情况来说，有保留的必要性，具体条款需要修订。

2.嘉定区市场监管局：

（1）《暂行办法》没有使用过，主要依据《农产品市场销售管理办法》；

（2）同意保留，33条无害化处理，《销售管理办法》没有；29条，监测设施、监测人员《销售管理办法》也没有；没有相应罚则。

3.宝山区市场监管局：

（1）三个批发市场都在宝山，从近年执法情况来看，基本不用《暂行办法》；

（2）《食品安全法》处罚力度太大，5万，移交公安，适用地方性规定可能更合适；

（3）猪肉怎么规范起来，监管好；

（4）三证问题，产地证明、购货凭证、合格证明各省市不统一，希望国家统一格式便于确认。

4.青浦区市场监管局：

（1）《暂行办法》更主要的是把各个部门的职能确定下来，落实到各个区县市场局的职能规定不多；

（2）主要依据《食品安全法》

（3）职能多次调整，管理体制要做新的调整；

（4）目前为止不太用《暂行办法》，主要用国家局的《销售管理办法》；

（5）在处罚上，《农产品质量法》处罚几千，《食品安全法》5万；两个法有冲突；对基层一线执法缺乏灵活性、不利于基层执法。

（三）农业执法部门

1.市农经中心：

（1）105号令（《暂行办法》）在生产环节的管理推进过程中起到比较大的作用；其中规定的扶持政策，使得区县操作有依据；有些规定要在新的规章上有所衔接，比如鼓励科学使用，农委财政扶持政策，第17条准入、准出等；

（2）优质产品，现在已经不怎么提了；

（3）29条市场检测的规定比较独特，有一定价值；

（4）2005年宣传上用得比较多，但执法应用是没有的。

2.闵行区农委执法大队：

（1）对《暂行办法》比较陌生；

（2）职能划分是亮点，规定比较详细；

（3）执行上基本上不引用；

（4）15条16条17条的相关规定基本上用农产品质量安全法

（5）倾向于大修或废止。

3.宝山区农委执法大队：

（1）执法队在监管过程中一直是使用《农产品质量安全法》，《暂行办法》基本上是不用的；

（2）《暂行办法》法律责任37条，与农产品质量安全法不一样；

（3）如果要保留的话，责任条款要与上位法相统一。

4.嘉定区农委执法大队：

（1）2006年成立农业综合执法大队，成立至今一直没有使用过《暂行办法》；

（2）《暂行办法》规定的主体都已经调整或变化；

（3）《暂行办法》第37条在兽药管理条例有明确规定，《暂行办法》与之相冲突；

（4）农业投入品、基本农田保护，罚则条款不适用；

（5）个人倾向于废止；

（6）如果修改不应该是政策鼓励，执法依据。

5.松江区农委执法大队：

（1）个人倾向于废止：依据的上位法已经修订，地方性规章，食品卫生法---食品安全法，农药管理条例等都有新的规定；

（2）内容与上位法冲突，生产基地记录问题，农产品质量安全法，农药管理条例，信息追溯；

（3）执法依据有替代规定，生产记录—农产品质量安全法；禁用农药—农产品质量安全法、农药管理条例

6.青浦区农委执法大队：

（1）至今没有使用过《暂行办法》，主要使用《农产品质量安全法》；

（2）支持废止，因为已经有相关上位法规定。

7.浦东区农委执法大队：

（1）2010至今一直没有使用过《暂行条例》，问工作时间更早的同事，也没用过这个办法；

（2）37条，生产档案不再适用，《农产品质量安全法》有详细规定；《食品安全条例》《农药管理条例》61条也有规定， ；

    （3）罚则要统一，《质量安全法》《农药管理条例》规定不一样；

    （4）37条，《农药管理条例》60-3有规定，不一样；

（5）个人意见：废止。

8.奉贤区农委执法大队

（1）2004年，当初甲胺磷事件，当时情况有价值；

（2）农药规定中甲胺磷定义狭隘

（3）16条、22条，在《农产品质量安全法》《食品安全法》等，有规定；

（4）建议废止。

9.金山区农委执法大队：

（1）《暂行办法》有所了解，2006年在动物卫生条线使用过，当时主要用动物入境，2006年之前没有动物条例；

（2）种植业条线上没有使用过；

（3）基本使用不到，有农药管理条例、肥料管理条例；罚则金额与上位法不一致，相关法律规定《食品卫生法》已经废止了；

（4）修改的话要大修，更倾向于废止。

10.崇明区农委执法大队：

（1）为什么不用：种植业条线2000左右农经中心执法科，农资市场监管，2001年9月以来一直没有用，农产品质量安全法出来后一直用《农产品质量安全法》；

（2）冲突：（种植业执法角度看）有相同之处，但冲突更多，37-4与《农产品安全质量法》47条处罚金额有冲突，执法人员会选择《农产品质量安全法》；

（3）37-7甲胺磷，与新修订的《农药管理条例》不符合了；

（4）赞成废止，修改意义不大。

（四）市农委

1.监管处：

（1）105号令接触过，2001-2004年用得比较多；畜禽产品入沪的管理规定，当时其他的规章都没有规定；农业投入品、生产资料的使用罚则，当时很有必要；2004年到2010年陆续使用，一方面，与农产品质量安全法、动物防疫条例有相关、相似的地方，比较而言105号令规定有一定合理性；现在来看也不太适用了。

（2）个人建议废止，在这个框架上修改的话比较难。

2.法规处：

（1）对监管体制的架构中当初有一定合理性；

（2）2001年制定之初有超前、合理性；对基层执法一度发挥过一定作用，但现在已经没有适用意义。

（五）李凤章

立法技术上来讲：留或废；修的话工作量大，要考虑存在的价值到底有没有；这是一个专门规定农产品的地方政府规章，体系性（壳）有没有价值；有没有特殊性规定其他规章中没有的；如果大家还用，废掉之后多执法不利，特殊性，自由裁量；听下来基本上倾向于废止，有些好的做法需要完善的地方通过其他立法来完善。

附件三

《上海市食用农产品安全监管暂行办法》立法后评估调研提纲

第一部分 关于执法的有关问题

1.您是否曾以《暂行办法》为依据开展过食用农产品安全监管执法活动？

2.您现在是否仍以《暂行办法》为依据开展食用农产品安全监管执法活动？

3.如果上一题回答是，请举例说明？依据那些条款开展过那些执法活动？

4.如果上一题回答否，为何现在不以《暂行办法》为依据开展食用农产品安全监管执法活动了？

5.接上一条，如果回答否，什么时候开始的？因为什么原因？

6.您认为《暂行办法》是否有被继续适用的必要？

7. 如果上一题回答是，请举例说明那些条文比较重要或者是具有独特性？

8.如果上一题回答否，请说明原因？

9.您认为，如果将《暂行办法》废止，是否会对上海市食用农产品安全监管执法活动造成影响？相关执法依据是否有可替代的规定予以援引？请举例说明或说明您的理由。

第二部分 如果您反对废止，请回答以下问题

1.您反对将《暂行办法》废止的主要理由有哪些？请详细说明。

2.您认为《暂行办法》在当前是否仍然在发挥作用？

3.你在工作过程中是否仍援引《暂行办法》中的相关规定？请举例说明？

4.您认为在《食品安全法》大修、《上海市食品安全条例》取代《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》出台的背景下，《暂行办法》的合法性、合理性、科学性是否受到了挑战？您反对废止《暂行办法》时，是否全面考虑了上述因素？

5．在《食品安全法》大修、《上海市食品安全条例》取代《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》出台的背景下，《暂行办法》中是否仍有独特性的规定值得予以保留？

6.您认为《食品安全法》《上海市食品安全条例》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等法律法规是否足以取代《暂行办法》？

注：《暂行办法》指《上海市食用农产品安全监管暂行办法》

[1] 《韩长赋：农业部已启动<农产品质量安全法>修订准备工作》，载中国新闻网。http://www.chinanews.com/gn/2016/03-07/7786972.shtml，访问日期：2018年7月25日。